הפרדת רשויות, התגברות וחסינות - גרסת היהדות

כיצד צריכים להיראות היחסים בין הרשויות על פי תפיסת היהדות? ד"ר שוקי פרידמן מהמכון הישראלי לדמוקרטיה מסביר.

ד"ר שוקי פרידמן , י"א באב תשע"ט

דעות ד"ר שוקי פרידמן
ד"ר שוקי פרידמן
צילום: המכון הישראלי לדמוקרטיה

רבות נכתב על הדרך בה התורה והמקורות המאוחרים לה מסדירים את השלטון, ועל ההשלכות של המקורות הללו לתקופתנו, ולאופי המשטר הרצוי במדינת ישראל היהודית-דמוקרטית.

ריבוי הכתיבה והפנים השונות שמצאו כותבים בים המקורות התורניים, ממחישים היטב כי קשה להצביע על תפיסה חד משמעית באשר לאופי ודרך ההתנהלות השלטונית הרצויים כיום, לאור המקורות הללו שהתעצבו ברובם בעולם מלוכני.

יתר על כן, במקורות עצמם נמצא מתח מובנה ביחס לשלטון. מחד גיסא, הדוגמה היהודית-דתית היסודית גורסת שהשלטון בעולם ניתן לאל בלבד, והעם היהודי צריך לציית לאל באופן בלבדי וללא מתווכים. מאידך גיסא, בני אדם כרתו ברית עם האל ונהפכו לשותפיו בהנהגת העולם ויישובו.

מאחר והיהדות מבקשת להסדיר, על פי חוק אלוהי, את חיי החברה והמדינה, היא מכירה בצורך בשלטון אנושי שייבנה על בסיס מוסדות שלטוניים, וינוהל באופן אנושי על בסיס החוק האלוהי. על פי חזון זה, המוסדות השלטוניים אינם מטרה כשלעצמה אלא אמצעי למימוש תכלית מוסרית וערכית, בה המנהיגים שולטים למען האזרחים ולטובתם. 

ברם, על אף קשת הדעות בנוגע לאופי המשטר היהודי הרצוי והתנהלותו, אנו סבורים כי ניתן להציע כמה מושכלות יסוד, מעין מכנה משותף בסיסי, באשר למאפיינים של השלטון. אלה עולים באופן מובהק משורה ארוכה של מקורות נורמטיביים יהודיים, כמו גם מתיאורים היסטוריים המשקפים את התנהלותו של השלטון היהודי בימי קדם. עקרונות יסוד אלו כוללים דרישה חד משמעית למוסריות בסיסית מצד כל גורמי הכוח השלטוניים ולציות לחוק, ביזור הכוח השלטוני, הגבלות למניעת ריכוז הכוח ואפשרות של ביקורת שיפוטית על המנהיגים. 

טוהר המידות של המנהיג

מן המקורות, עולה שההצדקה למנהיגות בשר ודם הינה שמירת הסדר המדיני ודאגה לצדק. כך, למשל, כותב המדרש הגדול:

אמר לו הקדוש-ברוך-הוא למלך: לתקן עולמי שמתי לך מלכות בארץ, לא להרע לעולמי, ראה שלא תטול מכס יותר, ולא כסף גלגלת יתר, ידוע תדע פני צאנך ותנהלם ברחמים, שית לבך לעדרים, תן דעתך על כל משרתיך שלא יריעו לבריות.

על המנהיג להיות שותפו של האל, ללכת בדרכיו ולדאוג לתיקון עולם, קרי לפעול למניעת עוולות ולחזק את ערכי הצדק בחברה, מתוך הבנה שטובת הכלל תלויה במנהיגות ישרה המקדמת חברת מופת. הטיב לנסח זאת ר' משה כלפון הכהן: 

כי עין רואה ואזן שומעת, כל מקום שהעושק והחמס רבים, הישוב המדיני הולך לאחור ולא לפנים. וכפי רוב היושר והצדק כן צועד הישוב המדיני קדימה במהרה ובמרוצה. וכפי רוב העושק והחמס כן הישוב המדיני הולך לאחור ברגלים ממהרות. וסוף אותה העיר לרדת מטה מטה אם מצד הטבע והאנושיות. אם מצד ההשגחה האלוהית הסובבת ושוררת בכל העולם ומלואו. ומעשה סדום יוכיח.

לפיכך, האחריות הציבורית, אותה דורשות התורה וההלכה ממנהיגים ומשרתי ציבור בשגרת התנהלותם, מציבה להם סטנדרט גבוה של יושר וניקיון כפיים. כמו כן, עליהם לשאת באחריות הפלילית במקרה שסרחו. ממקורות שונים עולה כי החשש מטעות והתנהגות פלילית אצל מנהיגים ומשרתי ציבור בכירים גדול יותר מאשר אצל אזרחים מן השורה, ומוביל כשלעצמו להטיל עליהם אחריות מוגברת ומגבלות משמעותיות על מנת לרסן את פעילותם ולמנוע מהם לסרוח.

הפרדת הרשויות

עיון במקורות היהודיים מגלה כי לאורך התפתחותן של הנורמות היהודיות העוסקות בשלטון, כמו גם של המוסדות השלטוניים, מבנה השלטון מאז ומתמיד היה מבוזר. הנהגתו של העם בתקופה המקראית התחלקה בין כמה רשויות, והגם שלא ניתן לדעת עד כמה הייתה הפרדה ביניהן במובן המודרני של הפרדת רשויות, הן התיאורים ההיסטוריים והן המקורות הנורמטיביים מעידים על התנהלות מבוססת "איזונים ובלמים". 

בתורה שבכתב, היה השלטון מבוזר בין שלושה מוקדים: הכוהנים שייצגו את בני האדם לפני האל,; מערכת המשפט ושלטון המלך. בספרות חז"ל, תוארו שלושת רשויות אלו כ'כתרים' שכל אחד מהם שואב את סמכותו מהאל:

ר' שמעון אומר: שולשה כתרים הם. אלו הן: כתר תורה וכתר כהונה וכתר מלכות. וכתר שם טוב עולה על גביהן. כתר כהונה כיצד? אפילו נותן כסף וזהב שבעולם אין נותנין לו כתר כהונה, שנאמר: 'והיתה לו ולזרעו ברית כהנת עולם' (במדבר כה, יג). כתר מלכות - אפילו נותן כל כסף וזהב שבעולם, אין נותנין לו כתר מלכות, שנאמר: 'ודוד עבדי נשיא עליהם לעולם' (יחזקאל לז, כה). אבל כתר תורה אינו כן. עמלה של תורה, כל הרוצה ליטול יבוא ויטול. שנאמר: 'הוי כל צמא לכו למים' (ישעיה נה, א).

הוי אומר שכל כתר עומד בפני עצמו ושואב את הלגיטימיות שלו מהברית שנכרת בין נושאי הכתר לאלוהים, כך שאיש אינו יכול לנכס לעצמו כתר שאינו שייך לו. המלך, למשל, המושווה לרשות המבצעת של ימינו, אינו יכול להתמנות כחבר בסנהדרין או לשרת במקדש.

על אף שהתורה שבכתב לא מכבירה במילים אודות הנורמות המסדירות את פעילותן של הרשויות - הכתרים, במקרא עצמו כבר מופיעות הגבלות המוטלות על המלך ומאזנות את כוחו:

רַק לֹא יַרְבֶּה לּוֹ סוּסִים וְלֹא יָשִׁיב אֶת הָעָם מִצְרַיְמָה לְמַעַן הַרְבּוֹת סוּס וַיהוָה אָמַר לָכֶם לֹא תֹסִפוּן לָשׁוּב בַּדֶּרֶךְ הַזֶּה עוֹד. וְלֹא יַרְבֶּה לּוֹ נָשִׁים וְלֹא יָסוּר לְבָבוֹ וְכֶסֶף וְזָהָב לֹא יַרְבֶּה לּוֹ מְאֹד. וְהָיָה כְשִׁבְתּוֹ עַל כִּסֵּא מַמְלַכְתּוֹ וְכָתַב לוֹ אֶת מִשְׁנֵה הַתּוֹרָה הַזֹּאת עַל סֵפֶר מִלִּפְנֵי הַכֹּהֲנִים הַלְוִיִּם. וְהָיְתָה עִמּוֹ וְקָרָא בוֹ כָּל יְמֵי חַיָּיו לְמַעַן יִלְמַד לְיִרְאָה אֶת יְהוָה אֱלֹהָיו לִשְׁמֹר אֶת כָּל דִּבְרֵי הַתּוֹרָה הַזֹּאת וְאֶת הַחֻקִּים הָאֵלֶּה לַעֲשֹׂתָם. לְבִלְתִּי רוּם לְבָבוֹ מֵאֶחָיו וּלְבִלְתִּי סוּר מִן הַמִּצְוָה יָמִין וּשְׂמֹאול לְמַעַן יַאֲרִיךְ יָמִים עַל מַמְלַכְתּוֹ הוּא וּבָנָיו בְּקֶרֶב יִשְׂרָאֵל.

הטלוס העומד מאחורי הגבלות אלו הינו החשש שריכוז הכוח בידי המלך יביא לכך שהוא ייטה אחרי לבו הרע ויחטא. מתוך מודעות לסכנה זו, שהוכחה הלכה למעשה בתקופות שונות בהיסטוריה היהודית, ההלכה מבקשת לבסס את ביזור הכוח בין רשויות שלטוניות שונות וקובעת שורה של מנגנוני פיקוח על מנהיגים ומשרתי ציבור. 

ריסון השלטון

בתקופות מאוחרות יותר, למערכת השלטונית היהודית נוספה הסנהדרין שהפכה לרכיב משמעותי שמטוטלת הכוחות של השלטון היהודי. הסנהדרין הייתה הערכאה השיפוטית העליונה בעם היהודי ואף היוותה בפועל כביקורת השיפוטית על  הרשות המבצעת. דרכה, פיתחו חז"ל את תפיסת הפרדת הרשויות וקבעו שורת מגבלות על כוחו של המלך והשלטון בכדי לעצב איזונים ובלמים במערכת השלטונית. בעלי ההלכה בדורות שלאחר ביטול הסנהדרין הוסיפו אף הם הגבלות על בעלי שררה, במטרה למנוע חריגה מסמכות ושימוש מופרז בכוח, כפי שביטא זאת בעל הכתב סופר: "כי על רוב יגבה לב האדם כשהוא מנהיג ופרנס ורבים צריכים לו ומוכנעים תחתיו." 

הגבלות אלו באות לידי ביטוי בחובות והסייגים השלטוניים המוטלים על המלך, כמו למשל שורת המקרים בהם למלך, הרשות המבצעת של ימינו, מוטלת חובת היוועצות עם רשויות שלטון אחרות. כך למשל צריך המלך להיוועץ עם גורמים אחרים במקרים הבאים: הרחבת גבולות ארץ ישראל או צמצומם; יציאה למלחמה וסיומה; כריתת הסכם מדיני בין עם ישראל ועם אחר, והפרתו של הסכם כזה; שאלות הלכתיות הקשורות לעצם הלחימה; שאלות הנוגעות למינוי הכהן גדול; שימוש בכספי ציבור בעלי חשיבות מיוחדת (כספים המופקדים באוצר בית המקדש לצרכי ציבור).

יותר מכך, ישנם מקרים בהם לא די בהסכמת הסנהדרין, ועל המלך להיוועץ גם עם הנביא והכהנים. לא זו בלבד, אלא, שגם כאשר המלך אינו מצווה לציית לסנהדרין, הדגישו חז"ל את חובת ההיוועצות וההתנהגות הראויה – לכבד את עמדת המייעצים (החכמים או הממונים על תחום המשפט).

במיוחד, ביקשה ההלכה להבטיח את עצמאות הסנהדרין, המקבילה לרשות השופטת של ימינו, ואת אי-מעורבותו של המלך בהתנהלותה. כך, נפסק שהמלך אינו ממנה את דייני בית הדין או את היושב בראשו, אין הוא רשאי להדיח דיין, להתערב בניהול הישיבות או מועדם. על הפרדתו של המלך והסנהדרין כתב הבבלי:

אין מושיבין מלך בסנהדרין... דכתיב (שמות כג, ב) 'לא תענה על ריב' -  לא תענה על רב. 

כמו כן, כתב הירושלמי: אין המלך יושב בסנהדרין מפני החשד. 

הוי אומר שדייני הסנהדרין צריכים לדון ללא הטיות וללא מורא, והתערבותו של גורם פוליטי בכיר עלול לפגוע ביכולתם לעשות זאת. 

עם תום העידן המלוכני בעם ישראל, המשיכו בעלי ההלכה לצדד בביזור הכוח השלטוני. תפיסה זו התבטאה בדרישה מממלאי התפקידים השלטוניים לפעול ולהפעיל סמכות בתחומי אחריותם בלבד ולא לחרוג מכך. כאשר משרתי ציבור חרגו מסמכותם, לא נמנעו בעלי ההלכה להביע ביקורת חריפה, ואף לדרוש את ביטולה של הפעולה הנעשית תוך חריגה מסמכות. 

ביקורת שיפוטית ואי-חסינות משפטית

ביזור הכוח בא לידי ביטוי גם באפשרות לביקורת שיפוטית. מלך ורשויות שלטוניות אחרות (בתקופות מאוחרות יותר: ראש הגולה, ועד העיר) מחויבות לציית לחוק ולפעולות הנגזרות ממנו. חריגה מהסטנדרט המשפטי יכולה לגרור ביקורת שיפוטית שבאה לידי ביטוי בקביעה מצד הגורם המשפטי הרלבנטי – הסנהדרין, או מאוחר יותר פוסק ההלכה המקובל במקום – כי תקנה, פעולה שלטונית או החלטה אינם מתיישבים עם ההלכה.

בהעדר סמכות פורמאלית בחלק מהמקרים לא תמיד הייתה אפשרות לביטול החלטה, אבל הרעיון היסודי לפיו לגורם השיפוטי הסמכות לקבוע כי מעשה שלטוני אינו ראוי או אינו חוקי מופיע באופן בולט בשורה ארוכה של מקורות ופסיקות. יש לציין שהמדרש מרחיק לכת ומייחס ביקורת שיפוטית אף למשה בעת מתן תורה, תוך הדגשת השיקול המוסרי כבסיס לפסילת חוקים. 

הגבלת כוחה של הרשות המבצעת בא לידי ביטוי גם באפשרות לפעול נגד פקידיה ובמקרים מסוימים גם כנגד העומד בראשה בכלים משפטיים. על פי הבבלי, מעיקר הדין אין חסינות למלך וניתן להעמידו לדין. יחד עם זאת, כאשר התנאים הפוליטיים לא אפשרו לדיינים להעמיד את המלך לדין, בשל החשש בפגיעה בחייהם ובהתנהלות הסנהדרין, נפסק שמלך ישראל "אינו דן ואין דנים אותו".

הוי אומר שחסינות משפטית למלך הינה הוכחה לשלטון בלתי-הגון ויתכן שאף בלתי-לגיטימי. בניסוחו של הרמב"ם, לא דנים את המנהיגים כאשר שלטונם ברשע ואינם מחשיבים את שפלות הרוח והענוה ואינם סובלים את האמת. 

במציאות תקינה, ברור שהחוק בכלל והדין הפלילי בפרט חלים על המלך ובמקרה שהוא סרח, הוא יכול למצוא את עצמו נשפט ואף מודח מכיסאו. כמו כן, מהמקורות עולה שהמלך נושא באחריות פלילית-אישית על מעשיו. כך הדבר גם באשר לבעלי תפקידים אחרים ברשות המבצעת. אם נמצא שמעלו בתפקידם חובה על הציבור לשפוט אותם ולהדיח אותם, באמצעות מערכת המשפט או על ידי מי שמינו אותם או ממונים עליהם. 

סיכום

רוב הפוסקים המודרניים המתייחסים למדינת ישראל בקטגוריות הלכתיות, רואים במדינת ישראל ובשלטון הישראלי כגורמי סמכות לגיטימיים, גם אם לא אופטימאליים, בעיניים דתיות. נימוקיהם לכך שונים ומגוונים, ברם מוסכם על כולם כי הסטנדרטים היסודיים שקובעת ההלכה לניהול שלטון ומדינה צריכים להתקיים גם במסגרת השלטונית היהודית המודרנית וגם אם אינה רואה עצמה תמיד כפופה להלכה.

הדבר אמור גם באשר לעקרונות כמו; הפרדת רשויות, ריסון השלטון וביקורת השיפוטית. עקרונות שלטוניים אלו צריכים להיות מעטפת לגרעין הערכי שעל אדניו בנויה המערכת השלטונית כולה: טוהר מידות, ציות לחוק ונכונות לפעול באופן שווה והגון אל מול בעלי השררה כאשר הם מועלים בנורמות היסוד או פועלים בניגוד לחוק. 

מבנה הרשויות, האיזון ביניהן ותפקידם של שומרי הסף הפורמאליים במדינת ישראל מצויים כיום בלב השיח הישראלי. בעלי עמדות שונות מבקשים ליצור איזון שונה מזה הקיים בין רשויות השלטון. קול בולט בקרב המבקשים להחליש את כוחו של בית המשפט אל מול המערכת הפוליטית ולמעשה להחליש את האיזונים והבלמים בין המערכות השלטוניות משתייכים למחנה הדתי-תורני ולמחנה החרדי.

בקרב בני הקבוצות הללו נשמעים גם קולות המזלזלים בתפקידו של שלטון החוק ובכפיפות של ראשי המדינה לחוק. אכן, רבנים אינם שומרי סף פורמאליים אבל הם מבקשים ונדרשים על ידי התורה והציבור שפונה אליהם, להיות שומרי סף ערכיים ומגדלור של מוסר דווקא אל מול השלטון. גם לאחר שניטלה הנבואה, חובת החכמים היא להוכיח בשער וחלילה לא לתת לגיטימציה לתהליכים שעלולים לקעקע את יסודות השלטון והמוסר בישראל.

מסמך זה מוכיח כי חובה זו נובעת לא רק מהצורך לשמור על אופייה הדמוקרטי של המדינה אלא גם מתוך מחויבות עמוקה לצביונה היהודי ולמסורת בת אלפי השנים שהתפתחה בנושא.