בשבע 483: בעל הבית האמיתי

ראש והממשלה והשרים יכולים לקבל החלטות, אך מי שקובע את ביצוען בפועל הוא משרד האוצר ונעריו איך זה קרה והאם כדאי לשנות את השיטה,

שלמה פיוטרקובסקי , ז' באדר תשע"ב

אחת התופעות הבולטות ביותר בפעולתה של הממשלה, במובנה הרחב, הוא מרכזיותו של משרד האוצר בקביעת המדיניות בשורה ארוכה של תחומים. מדובר בנושאים בעלי השלכה תקציבית ישירה, אולם גם בכאלה בעלי היבטים כלכליים עקיפים (ולמה אין היבט כלכלי? הרי כל דבר עולה כסף). על מנת להבין את עומק מעורבותו של האוצר בפעילותם של המשרדים השונים ובהתווית המדיניות בכללה, די אם נביט בנתון אחד הנוגע לתקציב הדו-שנתי לשנים 2012-2011, אותו פרסם מרכז מאקרו לכלכלה מדינית.

לקראת אישור התקציב קיבלה הממשלה החלטה שכותרתה: "המדיניות הכלכלית לשנים 2011-2012". בין החלטות הממשלה הללו ישנם 97 סעיפים שונים, אך מתוכם רק 30 הם בעלי משמעות תקציבית ישירה (ישנם עוד כמה בודדים בעלי משמעות תקציבית עמומה או זניחה). שיעור הסעיפים בעלי המשמעות התקציבית עומד לפיכך על 30.9 אחוזים בלבד, ולכן טוענים במרכז מאקרו כי "לא ברור מדוע משרד האוצר הוא זה שאמון על הגשת מסמך המדיניות הכלכלית, שהרי רוב הסעיפים אינם נוגעים לתקציב המדינה עצמו". יתרה מזאת, שאר 67 הסעיפים כוללים החלטות מדיניות שונות בתחומים מגוונים, משינויים ברשות השופטת, דרך רגולציה בשוק התקשורת ועד סוגיית גיוס תלמידי ישיבות – תחומים שבהם השיקול התקציבי הוא שולי ואף זניח. במרכז מאקרו סבורים כי "לא ניתן לקרוא למסמך בשם מדיניות כלכלית שכן מדובר בקביעת המדיניות הכללית בריבוי תחומים חברתיים, אזרחיים ומדיניים".

פיקוח ברמת המיקרו

מי שמכיר את המציאות הזו מקרוב ממש הוא יורם גבאי, אחד מבכירי משרד האוצר לשעבר, אשר מציין כי לא תמיד היו הדברים כך. גבאי מסמן את שנת 1985 כשנת המפנה, בה חוקק לראשונה כלי המדיניות העיקרי אותו מפעיל האוצר, חוק ההסדרים, ובה החל המשרד במדיניות הנמשכת מאז של ניהול ענייניהם של כלל המשרדים. לדבריו, "הצלחת תכנית הייצוב בשנת 1985, שהורידה את האינפלציה בתוך זמן קצר מאוד מ-400 אחוזים ל-20 אחוזים, ייצבה את שוק ההון והמט"ח והחזירה לשפיות את כלל המערכת הכלכלית, העניקה לאנשי האוצר, ובתוכם באותה תקופה גם אני, יוקרה גדולה מאוד".

גבאי מסביר כי חלק מהותי מהתוכנית היה הקשחה משמעותית של המשמעת התקציבית והגברת השליטה על הנעשה במשרדים השונים. כתוצאה מהצלחת תוכנית הייצוב ראשי הממשלה סמכו על אנשי האוצר והפקידו בידיהם סמכויות רבות. בין השאר נקבע באותה תקופה כי האוצר מעורב לא רק בקביעת המסגרת התקציבית של כל משרד ומשרד, אלא שולט גם על החלוקה של התקציב לסעיפים ותתי סעיפים, וכי לא ניתן להסיט תקציבים מסעיף לסעיף ללא הסכמתם של אנשי האוצר. בכך למעשה הפקידו ראשי הממשלות את קביעת סדרי העדיפויות בתוך תקציבי המשרדים עצמם בידי אנשי האוצר, אשר קיבלו את הסמכות לפקח ולאשר כל שינוי בהזרמת הכספים.

"תחום נוסף", מציין גבאי, "בו קיבלו אנשי האוצר כוח גדול מאוד, היה הכלי שניתן בידיהם על ידי הממשלה והכנסת להעברת רפורמות חשובות, חוק ההסדרים. גבאי מדגיש כי לא מדובר בסמכות אותה נטלו אנשי האוצר לידיהם, אלא במהלך שעבר את אישורן של הממשלות ואת אישורה של הכנסת מדי שנה בשנה. כך יכלו אנשי האוצר להוביל שורה ארוכה של רפורמות כלכליות, גם כאלו שהשלכתן התקציבית קלושה עד בלתי קיימת, תוך שימוש בשוט רב העוצמה של תקציב המדינה. הצמדתו של חוק ההסדרים לחוק התקציב והתניית ההצבעה על התקציב באישור חוק ההסדרים, גרמה לכך שחברי הכנסת אשר לא היו מעוניינים בנפילתה של הממשלה, אישרו שנה אחר שנה את חוק ההסדרים, על כל הרפורמות הרבות שאושרו במסגרתו. הסיבה שהדבר התאפשר, ולמעשה החל להישחק רק בשנים האחרונות, הוא שוב היוקרה הרבה ממנה נהנו אנשי האוצר.

המודל הבריטי עדיף שטייניץ עם נתניהו

 מהוראת שעה לנורמה

אולם לדברי גבאי, המחיר אותו שילמה ישראל על המצב הזה הוא גבוה מאוד. "המצב הזה, אשר החל כהוראת שעה לצורך הבראת המשק במחצית שנות ה-80, הפך לנורמה מקובלת שהחלה להיות נוחה לכל הצדדים. מצד אחד עמדו אנשי האוצר, אשר המצב איפשר להם לפקח באופן יעיל מאוד, בעזרת 'שומר הסף' אותו הציבו בכל משרד בדמותו של החשב, על המשמעת התקציבית. השרים מנגד, התפרקו באמצעות הסידור החדש מאחריותם לסדרי העדיפויות, ובעצם הפכו ללוביסטים, כאלו אשר מייצגים את ענייני משרדם והסקטור עליו הם מופקדים בפני האוצר. לשרים ולמשרדים אין יותר אחריות לקביעת סדרי העדיפויות והם חופשיים להאשים בכל מעשה ומחדל את 'נערי האוצר', זאת בלי שיאלצו לתת דין וחשבון על סדר העדיפויות אותו היו הם מציבים. לכאורה המצב הזה נוח לכולם, אולם בסופו של דבר הנזק שלו גדול מאוד. המשמעות היא שאנשי המקצוע במשרדים השונים, אלו אשר באמת מבינים בתחום בו עוסק המשרד, אינם שותפים של ממש בקביעת סדרי העדיפויות התקציביים. מי שכן שולט בדברים הם מספר מצומצם של רפרנטים באגף התקציבים, אשר מומחיותם בתחום עיסוקו של כל משרד, כמו למשל חינוך, רווחה ובריאות, בוודאי פחותה משל אנשי המשרד עצמם".

המודל האידיאלי, לדעתו של גבאי, הוא המודל הבריטי. "בבריטניה כל שר נאבק תחילה על חלקו בעוגה, הגודל הכללי של תקציב המשרד. לאחר שנקבע סדר העדיפויות הראשי, רשאי כל שר לחלק את תקציב משרדו בין סעיפי התקציב השונים, על פי סדרי העדיפויות שלו. הוא רשאי לנתב את הכספים והוא זה אשר צריך לתת על כך דין וחשבון. כך אם שר הבריאות מחליט לדוגמה להעביר כסף מסל הבריאות להוספת מיטות אישפוז, הוא יהיה זה אשר ישא באחריות להחלטתו. רק בדרך כזו הופכים השרים וצוותי המשרדים למשמעותיים באמת בתהליך קבלת ההחלטות".

 

פרשנות

בלי הפליות

עו"ד אורן בס

חוק שוויון הזדמנויות בעבודה התשמ"ח – 1988 אוסר על מעביד להפלות בין עובדיו (ובכלל זה מועמדים לעבודה). בין השאר, אוסר החוק על הפלייה מחמת מינם, מעמדם האישי, הריון, טיפולי פוריות, טיפולי הפריה חוץ-גופית היותם הורים, גילם, גזעם, דתם, לאומיותם, ארץ מוצאם, השקפתם, מפלגתם או שירותם במילואים.

אין להפלות, מחמת העילות הנ"ל, בכל מה שקשור בקבלה לעבודה, לתנאי עבודה, לקידום בעבודה, להכשרה או להשתלמות מקצועית; לפיטורים או לפיצויי פיטורים; להטבות ולתשלומים הניתנים לעובד בקשר לפרישה מעבודה.

כמו כן, אוסר החוק על מעביד בפועל (שעל הגדרתו עמדנו בעבר) להפלות בין העובדים שהוא מעסיק באופן ישיר, לבין עובדי קבלן כוח אדם המועסקים אצלו.

החוק מתיר הבחנה בין עובדים כאשר היא מתחייבת מאופי העבודה או ממהותה. כך למשל, אי קבלתה של אישה בהריון לעבודה רק משום שהיא בהריון – אסורה. מאידך, אי קבלתו של גבר לעבודה כבלן במקווה טהרה לנשים הנה, כמובן, בגדר הבחנה מותרת.

גם הבחנה בין ממלאי תפקידים שונים במקום העבודה לעניין קידום בעבודה או תנאי העבודה שלהם אינה בגדר אפליה אסורה. כך, למשל, תשלום שכר גבוה יותר למי שממלא תפקיד המחייב נשיאה באחריות גבוהה יותר הינה בגדר הבחנה מותרת, בעוד שקביעת סולם שכר שונה לגברים ולנשים באותו מקום עבודה רק בשל מינם ייחשב לאפליה אסורה.

החוק קבע עוד מספר סייגים לתוקפו. כך, הוא איננו חל על מקום עבודה המעסיק פחות משישה עובדים. כמו כן, מתיר החוק למי שהוא בעל שליטה בתאגיד להעדיף בן משפחה שלו.

מקרה נוסף שבו החוק מחייב שוויון בין המינים, הנו זכות שווה לקבל תנאי עבודה הנובעים מהורות. כך למשל, במקום עבודה המאפשר קיצור יום העבודה של אימהות לילדים ("משרת אם"), זכות שאיננה קבועה בחוק וקיומה תלויה ברצונו הטוב של המעסיק, החוק מחייב להעניק את אותה הזכות גם לאבות, ובלבד שבנות זוגם אינן מנצלות את הזכות במקום עבודתן.

 

הכותב הוא מומחה לדיני עבודה