בשבע 499: אוצר מדינה

דו"ח מבקר המדינה המפנה אצבע מאשימה לשר אוצר זוכה לביקורת ממומחים רבים, אך בפועל משרד האוצר אכן שולט באופן כמעט מוחלט בתקציבי המשרדים

שלמה פיוטרקובסקי - ערוץ 7 , ח' בתמוז תשע"ב

ההודעה לתקשורת שפרסם משרד האוצר בתגובה לדו"ח המבקר בנושא אסון השריפה בכרמל היתה קצרה מאוד, וחריגה בחוסר הנימוס כלפי עבודתו של מבקר המדינה. "לצערנו, בכל הנוגע לאוצר הדו"ח נשאר הזוי וחסר שחר באופן הקיצוני ביותר. הדו"ח מאיים על היציבות הכלכלית של ישראל, מאחר שהוא הופך את השמירה על חוק התקציב לבלתי אפשרית", נאמר בהודעת האוצר. לשם השוואה, התייחסות משרד הפנים והשר העומד בראשו היתה ארוכה פי עשרים, וככלל נוהגים משרדי הממשלה לפרסם תגובות ארוכות ומפורטות לדו"חות המבקר בעניינם.

אלא ששר האוצר ואנשי משרדו לא נותרו בודדים במערכה. שורה מכובדת ומרשימה של כלכלנים מהשורה הראשונה התייצבו לצידו של האוצר, ובמכתב מפורט הסבירו מדוע נקודת מבטו של המבקר היתה שגויה לחלוטין.

פרופ' ישראל אומן, פרופ' עומר מואב, אילן כהן, פרופ' צביקה אקשטיין, פרופ' איתן ששינסקי, פרופ' אבי בן בסט, פרופ' ידידה שטרן, ד"ר אריק כרמון, ירום אריאב, יוסי קוצ'יק ועוד כלכלנים רבים וטובים שיגרו לראש הממשלה מכתב שבו תקפו חזיתית את דו"ח המבקר. בין השאר כתבו הפרופסורים כי "מהדו"ח ניתן להבין שהמבקר גורס שחלה חובה על משרד האוצר להקצות את התקציבים המבוקשים על ידי משרדי הממשלה לכל פעילות מצילת חיים. לגישה זו השלכות מרחיקות לכת על דרך ניהול תקציב המדינה. לפיכך, אנו מבקשים להביע את עמדתנו באשר לדרך הראויה להקצאת משאבי הממשלה בין היעדים השונים. המדינה מתקצבת מערכות מצילות חיים בתחומים רבים – וביניהן מערכות הביטחון, הבריאות והתחבורה. הקצאת התקציב בין היעדים השונים צריכה להתחשב בסיכונים הקיימים בכל תחום, בהסתברות להתרחשותם ובמחיר שהם יגבו מאיתנו, אם חלילה הם יתממשו".

החותמים ציינו עוד כי "מגבלת המשאבים הלאומיים אינה מאפשרת לספק הגנה מוחלטת נגד כל הסיכונים, ומטבע הדברים הממשלה מחליטה על הקצאת המקורות בהתחשב במכלול הגורמים שמנינו. דרישה שמשרד האוצר יעביר תקציבים לתחומים מצילי חיים מעבר למסגרת התקציב מנוגדת להיגיון הכלכלי והחברתי וגם אינה מתיישבת עם הדין. היא תפגע גם בצורך להקצות משאבים ראויים לתחומים חיוניים אחרים, אף שאינם בחזקת מצילי חיים, כגון חינוך ורווחה".

שליטה תקציבית הדוקה. שטייניץ וישי

בראיון לערוץ 7 הוסיף והסביר החותם המפורסם מכולם, זוכה פרס נובל בכלכלה פרופ' ישראל אומן, כי הביקורת של המבקר אינה הגיונית: "נכון שנהרגו אנשים בשריפה הזאת וזה מאוד מצער. אבל תקציב המדינה הוא פשוט מוגבל, אי אפשר לתת כסף לכל דבר שקשור לחיי אדם. גם בארה"ב ובשוודיה אי אפשר לתקצב את הכל. אנשים מתים וזה קורה, יש תאונות ויש שריפות ובני האדם מנסים כמיטב יכולתם לעשות שיקול דעת מה כן לתקצב ומה לא. אני מניח ששר האוצר וראש הממשלה עושים את השיקול דעת הזה. גם בצבא אם היה ציוד טוב יותר וטנקים טובים יותר, פחות אנשים היו נהרגים. כשמדובר בחיי אדם אין לזה גבול. תקציב המדינה הוא מוגבל, אי אפשר להטיל מיסים בלי סוף. וגם אם היו נותנים כסף לכל דבר היו נהרגים אנשים. הטענות שמפנה מבקר המדינה לאוצר הן טענות שאין להן שחר והן מטילות צל על כוח השיפוט של המבקר".

אך למרות כל הטענות הללו, קשה לפטור את דו"ח המבקר בלא כלום. מי שבקי מעט בנבכי התנהלות משרדי הממשלה, יודע שבטענותיו של המבקר יש לא מעט. מדינת ישראל היא אחת המדינות היחידות בעולם שבה שליטתו של משרד האוצר (או משרדים מקבילים אליו) חודרת לעומק ולרזולוציה גבוהים כל כך, בכל היבט של הפעילות הממשלתית. על מנת להבין את ביקורתו של המבקר, נציין כי משרד האוצר שולט על תקציבי המשרדים שליטה ללא מיצרים. אנשי האוצר שולטים בהקצאת הכספים דרך אגף התקציבים באוצר, השולט על כל סעיף ותת סעיף בתקציבו של כל משרד. אנשי האוצר, באמצעות אגף החשב הכללי וחשבי המשרדים (הנחשבים עובדי האוצר וכפופים לחשב הכללי ולא לפקידות הבכירה במשרדם), שולטים גם על דרך ההוצאה של התקציב. אי אפשר להוציא אפילו שקל אחד בלי חתימתו של החשב, איש משרד האוצר, המאשר כי ההוצאה תואמת את הסעיף התקציבי הרלוונטי.

התוצאה של מצב עניינים זה היא שליטה משמעותית מאוד של פקידי האוצר בסדר העדיפויות של המשרדים השונים, בין השאר בנושא חלוקת המשאבים הפנימית. על מנת להדגים את העניין, ניקח כדוגמה את משרד הפנים ומצב שירותי הכבאות. משרד האוצר התנה במשך שנים תקצוב משמעותי של צורכי שירותי הכיבוי בעריכת רפורמה מקיפה. גם לו רצה שר הפנים לדוגמה להסיט 100 מיליון שקלים מתקציב מענקי האיזון לרשויות המקומיות, הנמצא בשליטת משרדו, על מנת לתקצב את שירותי הכבאות, הוא איננו רשאי לעשות זאת ללא אישורו של האוצר. בשיטת התקצוב הנוכחית השרים כלל אינם קובעים את סדרי העדיפויות של משרדם, ועל כן לא ניתן להאשים אותם בסדרי עדיפויות לקויים בהקצאת משאבים.

אם נקבל את שיטתם של אנשי האוצר, ושל הפרופסורים התומכים בהם, הרי שאין כל כתובת ממוקדת לכשלים בסדרי העדיפויות בהקצאת משאבים במדינה. האוצר איננו הכתובת מחד, אולם גם השרים אינם כתובת מאידך. למעשה, העלה דו"ח המבקר פעם נוספת על פני השטח את האנומליה של תפקוד הממשלה והשרים בישראל, שחייבת למצוא את פתרונה בהקדם האפשרי. המצב בו השרים אינם יכולים, וממילא אינם נדרשים, להכריע בשאלות של סדרי עדיפויות, הופך אותם לבלתי רלוונטיים. מנגד, יושבים באוצר פקידים מוכשרים וחכמים אך חסרי הבנה בנושאים שהם מתקצבים, אשר חורצים לבדם גורלות ותקציבים.

 

 פרשנות

מגבירים את האכיפה

 חוק חדש אמור לייצר הרתעה אפקטיבית ולסייע בשמירת זכויותיהם של העובדים

 עו"ד אורן בס

החוק להגברת האכיפה של דיני העבודה, שנכנס לתוקפו לפני מספר ימים, נועד להתגבר על כשל יסודי שטמון בבסיסם של חוקי העבודה, ומוביל לתת-אכיפה ומכאן לתת-הרתעה שלהם.

עד עתה, התבססה אכיפתם של החוקים שנועדו לשמור על זכויות העובד בעיקר על 'אכיפה עצמית' – תביעות שמגישים העובדים עצמם כלפי מעבידיהם. מנגנון זה בעייתי, משום שעובדים שעדיין עובדים במקום עבודה לא מעוניינים, מטבע הדברים, להסתכסך עם המעביד ולתבוע אותו לדין. בנוסף לכך, קיים גם פער כוחות מובנה, כשלעובד, במיוחד עובד חלש שזקוק יותר מאחרים להגנת דיני העבודה, יש פחות ידע וגם פחות משאבים הדרושים לניהול מאבק משפטי.

דיני העבודה כוללים גם סנקציות פליליות על מעבידים שמפרים חוקים מסוימים. ברם, הטלת הסנקציות האלה סבוכה, בשל מחסור במשאבים הדרושים לכך במשרד התמ"ת - הגוף הממונה על הגשת כתבי אישום נגד מעסיקים עבריינים, כמו גם בשל הרף הראייתי הגבוה הדרוש להוכחת אשמה פלילית.

החוק החדש מאפשר, לראשונה, למשרד התמ"ת להטיל סנקציה מינהלית, מעין קנס אזרחי, על מעבידים שיפרו חוקי עבודה (מתוך רשימה המנויה בו). קנס זה יכול להגיע גם לעשרות אלפי שקלים (על הפרה בודדת!), מה שאמור ליצור הרתעה אפקטיבית מפני הפרת החוק והתעלמות מזכויות העובדים.

החוק מטיל גם אחריות אישית על מנכ"ל של תאגיד או רשות ציבורית שהפרה את זכויות עובדיה ומאפשר להטיל גם עליו קנסות, באופן אישי, ואף אוסר לשפות אותו או לבטח אותו מפני קנסות כאלה.

בנוסף לכך, מטיל החוק אחריות על מי ששכר קבלן של שירותי כוח אדם, כגון ניקיון, שמירה או הסעדה, כך שהוא שותף לחובה לדאוג לזכויות עובדי הקבלן אשר מספק לו שירות.

 

עו"ד בס ממשרד שפירא-כהן
המתמחה במשפט מסחרי ובדיני עבודה