בשבע 107: הלהטוטנים הפיננסים

שר האוצר מדבר על החשיבות בעמידה בגירעון, אך מתברר שגם עקרונותיו גמישים. בהחלטה חסרת תקדים מבחינה כלכלית החליטה הממשלה, במסגרת תקציב 2005, להקציב לפחות מיליארד וחצי שקלים מחוץ לתקציב לצורך ההתנתקות.

אריאל כהנא , י' באלול תשס"ד


במשק הצולע שלנו, חריגה כזאת עלולה להיות ירייה בראש של הכלכלה הישראלית. ונחשו מי הצביע בעד? לא אחר מזבולון ("נשפיע מבפנים") אורלב. והתקשורת? מפהקת באדישות

הפרטים החשובים מופיעים בשורות הקטנות. אי שם באחד מסעיפי החלטת הממשלה על מסגרת תקציב המדינה ל-2005 אושר למעשה תקצוב תכנית ההתנתקות. השרים מעמידים פנים שהם לא יודעים מזה. העיתונאים הכלכליים איכשהו דילגו על העניין. שרון, שותף סוד מרכזי, הקפיד שלא לעשות גלים.

נתניהו, התכסיסן הראשי בסיפור, הצליח ליצור בדיוק את הרושם ההפוך, ולא במקרה. בדברים שנשא לקראת ישיבת הממשלה נתן לשומעיו להבין שתקציב ההתנתקות לא יאושר על-ידי הממשלה בישיבתה השנתית על תקציב המדינה. בפועל, כפי שיוסבר מיד, הממשלה החליטה לתקצב את ההתנתקות, ועוד איך. יותר מזה: תקצוב ההתנתקות הוא רק מרכיב אחד בהחלטה הזו, שהיא מדהימה וחסרת תקדים במונחים כלכליים.

גירעון מחוץ לתחום

מימון תכנית הנסיגה מעזה מופיע שחור על גבי לבן בנוסח הרשמי של החלטת הממשלה מיום ראשון שעבר. נאמר שם כי במסגרת תקציב שנת 2005 מחליטה הממשלה "לתקצב סך של 1.5 מיליארד ¤ בהרשאה להתחייב למימון הוצאות ההתנתקות". בדברי ההסבר נאמר כי סכום זה איננו סופי, והיקפו הכולל ייקבע רק בתום עבודת הוועדות היושבות בימים אלה על גיבוש פרטי גזירת העקירה.
שלא כמו החלטות תקציביות רגילות – וגם זה היבט מאוד לא מקובל בדרך עבודת הממשלה – ההחלטה אינה מציינת מה יהיו המקורות התקציביים לאותם מיליארד וחצי ¤. כלומר, לא ידוע מאין יבוא הכסף. וכאן מגיע החלק המדהים ביותר בלהטוט הפיננסי של שרון ונתניהו: במקום להצביע, כנהוג, על המקורות התקציביים למימון ההוצאה הענקית, אישרה הממשלה לשרון ונתניהו "לעדכן את גג ההוצאה ואת יעד הגירעון".

כלומר, המקורות תקציביים לא צוינו, כי בפטנט החדש אין בהם צורך. ראש הממשלה ושר האוצר קיבלו מנדט גורף להגדיל את הגירעון התקציבי, תעלה הנסיגה כמה שתעלה. המנגנון התקדימי הזה, חשוב להדגיש, יופעל גם אם הוצאות הנסיגה יחצו את רף מיליארד וחצי השקלים (וזה כנראה מה שיקרה). החלטה כזו, ככל הידוע, לא התקבלה בתולדות המשק הישראלי – לפחות לא ב-20 השנים האחרונות.
כדי להבין עד כמה חסרת תקדים ההחלטה שקיבלה הממשלה, צריך לחזור לעיקרון שנחשב כיום כמעט לקדוש ביותר בעיצוב המדיניות הכלכלית. לעיקרון הזה קוראים שמירת יעד גירעון, כלומר ההכנסות מינוס ההוצאות הממשלתיות. האוברדרפט השנתי, אם תרצו. כבר שנים ארוכות שהממשלה עושה שמיניות באוויר וחותכת בבשר החי ובלבד שלא תחרוג מיעד הגירעון שהיא קובעת לעצמה.

הדובר הבולט ביותר של חשיבות העניין הוא לא אחר מאשר שר האוצר נתניהו בכבודו ובעצמו. רק לפני שבועיים, ימים ספורים לפני שהציג לממשלה את מסגרת התקציב, הדגיש בנימין נתניהו את חשיבות השמירה על יעד הגירעון. "אסור לחרוג ולו בשקל אחד מיעד הגירעון, שכן אז יתעורר משבר פיננסי חמור והמשק עלול להתמוטט", הסביר נתניהו במסיבת עיתונאים.

נימוקיו ידועים: חריגה מהגירעון משדרת לעולם הכלכלי בארץ ובחו"ל חוסר יכולת של הממשלה לנווט את המשק ולהחזיר את חובותיה. על משק כזה מסתכל העולם הכלכלי בעין עקומה. דירוג האשראי יורד, משקיעים אינם באים, ובסופו של דבר נוצר משבר כלכלי.

נגיד מתנגד
יעד הגירעון שנקבע ל-2005 הוא שלושה אחוזים מהתוצר, שהם כ-13.5 מיליארד ¤. הגירעון הזה, וזה לב העניין, אינו כולל את עלויות הנסיגה המתוכננות. כן, באותו הבל פה החליטה הממשלה לא לכלול את מימון ההתנתקות בתקציב המדינה ולהקצות את הסכום האמור למימושה. מה שנקרא 'ללכת עם להרגיש בלי'. ההתנתקות אמנם תעלה לנו סכום הגון, אומרים השרים, ואנו גם מסכימים לשלם אותו, אבל בואו נשחק בכאילו ונגיד שאיננו עושים זאת.

לתרגיל הפיננסי המפוקפק הזה אחראי שר האוצר, בגיבוי מלא של ראש הממשלה. אותו נתניהו טוען שבמקרה של ההתנתקות מותר לסטות סטייה חדה מיעד הגירעון, משום שהעולם יראה באהדה את מהלך הנסיגה, ולכן יעדיף להעלים עין מהחריגה הבוטה. הסבר מעניין, אבל לא לגמרי משכנע.

נגיד בנק ישראל, ד"ר דוד קליין, התייצב נגד התרגיל של נתניהו. לדעתו, המשחק החשבונאי הזה לא יתקבל בעולם, אפילו שמדובר בצעד שהקהילה הבינלאומית תריע לו. "אני ממליץ לא לחרוג מיעד הגירעון בשום מקרה, ולכלול את עלות ההתנתקות בתקציב", אמר קליין בישיבת הממשלה.

ההמלצה שלו נפלה על אוזניים ערלות. את מה שעומד מאחורי התפיסה של קליין מסביר יורם גבאי, לשעבר הממונה על הכנסות המדינה במשרד האוצר: "לעולם הכלכלי לא משנה בגלל מה הגירעון. מבחינה מקצועית גירעון זה גירעון, ולא חשוב מה הסיבה. איש אינו עושה את האבחנה".

כפועל יוצא גבאי מסופק אם הערכת נתניהו שהעולם לא יעשה עניין מהגירעון אכן תתממש. "זה צעד לא מקובל, ואפילו נדיר בראייה כלכלית. כשהייתי לאחרונה במשרד האוצר שמעתי על הצעד הזה, שהוא כמו סעיף וירטואלי מבחינה תקציבית, ואני מוכרח לומר שאינני זוכר שהיה אי פעם מהלך כזה.
"אינני רוצה למתוח ביקורת, אבל אני הייתי שותף להעברת 12 תקציבים בממשלה, וגם בימי העלייה הגדולה לא נקטו בדרך הזו. לכל היותר, כשהיה בכך צורך היו מגדילים את הגירעון או שהיו מקצצים במשרדים האחרים. נכון שבסופו של דבר בהידיינות מול הממשל האמריקני זה תשעים אחוז פוליטיקה ועשרה אחוזים כלכלה, אבל אני חושב שאיש אינו יודע איך העולם יגיב".

המסלול המשולש של ההתנתקות
מיליארד וחצי השקלים שאישרה הממשלה עבור ההתנתקות אינם מתקרבים לעלויות שאליהן תגיע אם חלילה תצא לפועל. שר הביטחון והרמטכ"ל העריכו לפני שבוע כי הוצאות מערכת הביטחון לבדה יהיו בין מיליארד וחצי לשני מיליארד. המערכת האזרחית תוציא לפחות סכום דומה, כלומר לא פחות מארבעה מיליארד ¤.

סכום כזה מהווה הגדלה של הגירעון בשיעור של בין רבע לשליש, כלומר לא מדובר בתוספת תקציבית שולית, ואסור לשכוח שהמשק עדיין מצעידה בטוחה במסלול הצמיחה. בתקופה רגישה כזו, תוספת תקציבית בסדר הגודל הזה היא כמו משקולת על גבו של רץ מרתון.

השורה התחתונה מסבירה עד כמה היתה החלטת הממשלה הרת גורל. במישור המדיני-ביטחוני עדיין טעונה הרפתקת ההתנתקות אשרור ממשלתי; בהיבט הכלכלי לעומת זאת פתוחה בפני שרון ונתניהו הדרך להניע את דחפורי הנסיגה, לגרור את המשק לזעזועים בלתי ידועים, וכל זאת בתקופה כלכלית מעורערת ממילא.

חוק תקציב המדינה וההתנתקות שבתוכו עושים כעת את דרכם לקריאה ראשונה בכנסת. אחר-כך יעברו לדיון בוועדת הכספים, ומשם כמדי שנה לקריאות הסופיות במליאה, לקראת סוף 2004. החוק במתכונתו הנוכחית, אם יאושר, יהיה רק אחת משלוש חזיתות משפטיות-כלכליות שבהן מקדם שרון במרץ את תכניות הנסיגה.

המסלול השני, המהיר יותר שמפעיל שרון, עלול להיכנס לפעולה בכל רגע ונקרא 'העברה תקציבית'. בוועדת הכספים עלולים שרון או שלוחיו לאשר החלטה המפנה סכומי כסף למנהלת העקירה. החלטה כזו יכולה להתקבל בהצבעה שגרתית ואפילו אקראית בוועדה, ולהפוך את זרוע הנסיגה בן יום מגוף אמורפי לחיה נושכת.

במקרה כזה תהיה מנהלת ההתנתקות רשאית לפתוח במסע פיתויים ודה-מורליזיציה נרחב כלפי המתיישבים – מסע שכיום מתנהל עדיין על אש קטנה. כנגד מסלול זה הכינו משפטנים במפד"ל עתירה לבג"ץ; זו תוגש אם וכאשר תאושר בוועדת הכספים העברה תקציבית למנהלת הנסיגה.
המסלול השלישי, האטי והמסורבל יותר, הוא חוק שנקרא 'פינוי-פיצוי'. חוק זה יתיימר להקנות לממשלה את הסמכות הדרקונית לגרש את תושבי היישובים מבתיהם ולמחוק את יישוביהם מעל פני האדמה. מיטב המוחות התחבולניים במשרד המשפטים גויסו למשימת ניסוח החוק הזה, משום שהוא עומד בסתירה ברורה לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. גם כאן מובטח שתהיינה עתירות לבג"ץ, אם כי אפשר לנחש שלא פסיקתו תבלום את הבולדוזרים של שרון.

ותודה לאורלב על התמיכה
לא שמישהו היה צריך עוד הוכחה. אישור תקציב ההתנתקות בממשלה הוא דוגמה נוספת לחסות שמעניקה המפד"ל-שבתוך-הקואליציה לתכנית הנסיגה. הפעם כבר מדובר בתמיכה אקטיבית וישירה. שלושה משרי הממשלה הרימו את ידם נגד תקציב 2005, ולאף אחד מהם לא קראו זבולון אורלב.
שר הרווחה נתן פייט רציני לנתניהו בשבועות האחרונים, כמו שהוא יודע לעשות. הוא נלחם למען העברות תקציביות למועצות הדתיות וקיבל את מבוקשו (פעמיים). הוא התקומם נגד הכוונה לפגוע בתקציבי הרווחה, ובסופו של דבר אפילו קיבל תוספת. אבל אורלב לא מצא לנכון להתנות את תמיכתו בתקציב בביטול סעיף ההתנתקות, וזאת אף שידע היטב כי התקציב כולל סעיף כזה.

במכתב החתום בכתב ידו של אורלב נאמר כי "אם וכאשר תרצה הממשלה ליישם את החלטתה בנושא [ההתנתקות], יהיה צורך להסדיר זאת בחוק התקציב או בחוק מיוחד". והוא מוסיף: "אני מאמין כי נוכל להשפיע בנושא זה כל עוד נהיה שותפים בקואליציה". במכתב אחר, חתום גם הוא אישית על ידי אורלב, נאמר "נתנגד ולא נתמוך בתכנית ובחקיקה הקשורה לתכנית".

כפי שהעריך אורלב עצמו, אכן כלל התקציב סעיף בנוגע להתנתקות, והעניין אף עלה לדיון מפורט בממשלה. אבל אורלב לא נאבק ולא ניסה להשפיע. הוא גם לא הצביע הצבעה סמלית נגד, ואפילו לא נמנע. אורלב היה בין 17 השרים שתמכו בתקציב, היינו במימון ההתנתקות. אגב, הרוב המרשים הזה הבטיח שהתקציב היה עובר גם בלעדיו.

בתגובה אומר אורלב כי הממשלה לא אישרה תקציב להתנתקות אלא סעיף שהוא מחוץ למסגרת התקציב. בכל מקרה, מוסיף אורלב, מדובר בחוק שעדיין לא הובא לכנסת לקריאה ראשונה, ועוד עתיד לעבור שינויים.

יו"ר סיעת המפד"ל, ניסן סלומיאנסקי, חושב שאורלב יכול היה להיאבק נגד הוספת סעיף ההתנתקות לתקציב: "המאבק מתמקד בעצם ההתנתקות, ולא בהחלטה אם להוציא כספים עבורה, וברור שבמקרה הזה לא היה לו סיכוי למנוע את אישור הסעיף בממשלה. ועדיין, אפשר להילחם בכל הזדמנות".

סלומיאנסקי אמור לכנס בעוד שבועיים את סיעת המפד"ל לדיון חדש, שבו יוחלט על המשך דרכה של המפד"ל. הוא עצמו וגם ח"כ גילה פינקלשטיין מתנדנדים בשאלת הפרישה, אך כפי שנראים הדברים כעת אין סיכוי להזיז את יהלום ואת אורלב מעמדתם.

גם ההודעה על הקמת מנהלת הנסיגה (בעלת השם המכובס סל"ע – סיוע לתושבי עזה) הותירה את יהלום בעמדתו שיש להישאר בקואליציה. "עדיין אפשר לעצור את ההתנתקות מבפנים", אמר השבוע יהלום בהודעה מטעמו, כשהוא נזעק להדוף עוד תביעת פרישה של מועצת יש"ע.

אישור התקציב ההתנתקות והקמת מנהלת הנסיגה מבליטים שוב את חוסר הרלוונטיות של המפד"ל בקואליציה, הן בהקשר של עצירת ההתנתקות הן בהקשרים אחרים. נוכחות המפד"ל לא הוסיפה ולא גרעה מכוונת שרון לצרף את העבודה, בניגוד גמור לתיאוריה של אורלב ושותפיו.

גם מינויו של אורלב ליו"ר וועדת השרים לענייני דת לא בדיוק פתר את המשבר במועצות הדתיות, אם לנקוט לשון המעטה. ומעבר לכל, בולדוזר העקירה מתקדם בקצב ובמסלולים שקבע לו שרון, ולא סופר את אורלב בדרך; או כפי שאמר שרון עצמו לשאול יהלום: "כמו שאתם נראים, עוד תשבו בממשלה גם כשהיישובים יורדו".