בשבע 354: אדמת מריבה

חוק הקרקעות, שאושר השבוע, הצליח לאגד נגדו קואליציה של שמאל וימין, דתיים וקיבוצניקים ולעורר מחלוקות פנימיות במפלגות רבות.

שלמה פיוטרקובסקי , ט"ז באב תשס"ט

רק במקרים נדירים דרמות פוליטיות המתרחשות במסדרונות הכנסת אכן נובעות ממחלוקות אידאולוגיות עמוקות ועקרוניות. אך הדרמה הפוליטית שהתחוללה השבוע סביב אישורו של התיקון לחוק מנהל מקרקעי ישראל, היא כזו. ביום שני אישרה הכנסת בקריאה שנייה ושלישית את הרפורמה במנהל מקרקעי ישראל, לאחר דחייה מביכה של שבוע וחצי. בסיבוב הקודם נסוגה הקואליציה במהלך ההצבעה, לאחר שראש הממשלה הבין שהרוב הקואליציוני אינו מובטח. אולם הפעם, לאחר מסע של שכנועים והפחדות, העביר נתניהו את הרפורמה ברוב גדול. הקרב הפוליטי הקשה שהתנהל בכנסת ומחוצה לה הוא רק המעטה החיצוני של עימות אידאולוגי עמוק, קרב בין שורשים לצמיחה, בין אידאולוגיה לכלכלה.

 

שמירה על אדמות הלאום

כאשר מנסים להסביר מהי אותה רפורמה מסתורית שכולם רבים ומתווכחים עליה, עולה השאלה מהיכן להתחיל את הסיפור. אנחנו נחזור רק 108 שנים אחורה, אל שנת 1901, בה הוקמה הקרן הקיימת לישראל. למעשה, כמעט מראשיתה, דגלה התנועה הציונית בגישה לפיה הבעלות על מה שהוגדרו 'אדמות הלאום' חייבת להישאר לעולם בידיו של הלאום. שנים בודדות לאחר הקמתה של התנועה הציונית, הבינו ראשיה כי הדרך לריבונות עוברת בבעלות, ולצורך כך הקימו את הקרן הקיימת לישראל. עם הקמת קק"ל נזרעו שורשיה של מדיניות הקרקעות שהתקבלה לאחר מכן במדינת ישראל, ונקבע כי הקרקעות אותן תרכוש הקרן לא ימכרו למתיישבים היהודיים שיתיישבו עליהן אלא יוחכרו להם. זאת על מנת למנוע בעתיד את העברתן של אותן קרקעות לידי לא יהודים.

מדיניות זו לא השתנתה כאמור גם לאחר הקמת המדינה. כאשר נפנו 'האבות המייסדים' לגבש את מדיניות הקרקעות, נקבע כי המדינה תקים את 'מנהל מקרקעי ישראל', אשר ינהל שלושה סוגים של קרקעות, המכסות יחדיו 93% משטחה של המדינה. המדובר בקרקעות הנמצאות בבעלות ישירה של המדינה, קרקעות הקרן הקיימת לישראל, וקרקעות רשות הפיתוח אשר רכשה מהאפוטרופוס על נכסי נפקדים את כל הקרקעות שהותירו אחריהם פליטי מלחמת השחרור הערבים. בחוק יסוד 'מקרקעי ישראל', אשר חוקק עם הקמת המנהל בשנת 1960, נקבע כי "מקרקעי ישראל, והם המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת". בכך למעשה שמרה המדינה על העיקרון, לפיו הבעלות על 'קרקעות הלאום' לא תועבר לידיים פרטיות.

למנהל נמסרו עם הקמתו סמכויות רבות, והוטלו עליו תפקידים כבדי משקל. בין היתר הופקד המנהל על שמירתן של כל האדמות שנמסרו לניהולו לטובת המדינה והקק"ל, על הכנת תוכניות לניצול עתידי של הקרקע למגורים, תעסוקה וחקלאות, ועל פיתוח הקרקעות ושיווקן ליזמים, קבלנים ורוכשים עתידיים. במקביל נדרש המנהל לנהל גם את כל מערכת יחסי הגומלין שבין חוכרי הקרקעות לבין המדינה.

 

החכירה כמטרד ביורוקרטי

במשך השנים באה החכירה לידי ביטוי בשני מישורים עיקריים. הראשון היה 'דמי החכירה', תשלום שנתי אותו העביר כל בעל נכס שנבנה על קרקע של מנהל מקרקעי ישראל, ואשר שימש את מקור ההכנסה העיקרי של המנהל. המישור השני, בו באה לידי ביטוי העובדה שהקרקע שהוקצתה לאזרחי המדינה הוחכרה להם ולא נמכרה, היה הצורך לבקש 'הסכמה' ממנהל מקרקעי ישראל לכל שינוי בנכס או העברת הבעלות בו. בשנים הראשונות שימש מנגנון ה'הסכמה' לצורך יישום מדיניות המדינה בנוגע לערביי ישראל. אולם בחלוף השנים הפך הנושא למטרד ביורוקרטי בעיקרו, כאשר על מנת לקבל הסכמה נדרש האזרח לשלם דמי הסכמה ותו לא.

לתהליך זה גרמו פסיקות שונות של בית המשפט העליון, בהן נקבע כי לא ניתן להפלות בין יהודים לערבים ברכישת קרקע המנוהלת על ידי מנהל מקרקעי ישראל. פסיקה זו חלה גם על קרקע שנרכשה על ידי קק"ל, מכספם של יהודים טובים אשר שלשלו פרוטה ועוד פרוטה לתוך הקופסאות הכחולות, על מנת ליצור 'בנק קרקעות יהודי'. עם השנים התברר עוד כי למעשה תהליך החכרת הקרקע, בכל מה שנוגע לקרקע עירונית, הוא תהליך בלתי הפיך, וכי על אף שבאופן תיאורטי החכירה מוגבלת בזמן, הרי שהמדינה איננה מעוניינת לדרוש בתום הזמן את השבת הבעלות על הנכסים לידיה.

כחלוף השנים התברר כי הדרך בה מנוהל מנגנון החכרת הקרקע מהווה משקולת ביורוקרטית על האזרחים, ומנגד איננו ממלא שום צורך מהותי. בשנות התשעים הוחלט להפחית באופן ניכר את החיכוך של האזרח החוכר מול המנהל, לאפשר לחוכרים לפדות את דמי החכירה השנתיים בתשלום אחד עבור תקופת חכירה אחת של 49 שנה או לחלופין שתי תקופות חכירה רצופות, ובכך לבטל גם את הצורך בתשלום 'דמי הסכמה' עם העברת הבעלות בנכס.

שינוי זה הקטין אמנם באופן ניכר את החיכוך של מרבית האזרחים עם המנהל, אולם לדעתם של מומחים רבים נותר עדיין שוק הקרקעות בישראל מסורבל וביורוקרטי, מהווה משקולת על צווארו של המשק הישראלי ומונע ממנו לצמוח כפי שיכול היה. לידתה של הרפורמה הנוכחית בוועדה ציבורית שהוקמה בשנת 2005 ונקראה ועדת גדיש על שם יושב ראשה, הכלכלן יעקב גדיש ז"ל, איש קבוצת יבנה ובכיר לשעבר במשרד האוצר. הוועדה המליצה על שורת צעדים שיביאו ליעול עבודתו של מנהל מקרקעי ישראל. הראשון בהם הוא הפיכתם של כל בעלי הנכסים אשר שילמו למנהל את התשלום החד פעמי עבור חכירה לבעליהם הגמורים של הנכסים בהם הם מחזיקים. העברת הבעלות לחוכר היתה אמורה להיעשות במרבית המקרים ללא תמורה ובחלק קטן מהם עבור תמורה חלקית בלבד.

 

זריקת מרץ לשוק הנדל"ן

העברת הבעלות בדירות הפרטיות לידי החוכרים אמורה, לפחות על הנייר, לפשט את הליכי מכירת הדירות בשוק הדירות 'יד שנייה', להפחית את מה שמכונה 'עלויות העסקה', ובכך למעשה לסייע לשוק זה לשגשג ולפרוח. אולם בנקודה זו לא מסתיימת הרפורמה, אלא רק מתחילה. בצד המהותי, המהפכה המשמעותית ביותר היא מתן אפשרות למכור ליזמים קרקע שאיננה בנויה ואף אינה מתוכננת. היזמים יהיו אלו אשר ישקיעו בתכנון הקרקע, וישתמשו בכלים העומדים לרשותם כדי להביא למימוש הפוטנציאל הכלכלי הגלום בה. לתפישתם של הוגי הרפורמה, הכנסתן של קרקעות אלו לשוק הפרטי תגדיל את היצע הקרקעות, ותביא לשגשוג בשוק הנדל"ן, בחסותם של 'כוחות השוק'.

בצד המנהלי מתוכננת גם כן מהפכה, כאשר המנהל יפורק לאחר כמעט חמישים שנות פעילות, ובמקומו תקום 'רשות מקרקעי ישראל'. הרשות לא תעסוק בניהול קרקעות אלא בעיקר בשיווק קרקעות. על פי התכנית אמור השינוי המבני להפחית למינימום את הביורוקרטיה הכרוכה כיום בתחום המקרקעין, זאת באמצעות הפרדה מוחלטת בין הטיפול בבעלות על הקרקע ושיווקה, לבין כל נושאי התכנון שיוצאו מתוך המנהל ויועברו לאחריותן הבלעדית של רשויות התכנון ברשויות המקומיות ובמשרד הפנים.

בצידם של חסידי הרפורמה, אשר משוכנעים כי היא עשויה להביא מזור לבעיותיו של שוק הנדל"ן הישראלי, ולהוות מנוע משמעותי לצמיחת המשק, ניצבת עדת מתנגדים גדולה מאוד ומגוונת מאוד. המתנגדים לרפורמה פרושים על פני כל הקשת הפוליטית הישראלית, החל מחברי מפלגות השמאל האנטי ציוני וכלה במפלגות הימין האידאולוגי, ובתווך חברים מרכזיים בתנועת קדימה, ארבעת 'מורדי העבודה' ומספר חברים בליכוד, שהבולט ביניהם הוא השר לנושאים אסטרטגיים, משה (בוגי) יעלון. לא כל המתנגדים לרפורמה הצביעו נגדה בסופו של דבר, אולם התנגדותם העקרונית לא פגה.

אחד ממוביליה הבולטים של הרפורמה בכנסת היה ח"כ כרמל שאמה, איש ליכוד ותיק וחבר בולט במחנה שרון בתנועה, אשר נבחר לראשונה לכנסת בבחירות האחרונות. שאמה מונה ליושב ראשה של ועדה מיוחדת שהוקמה בכנסת לצורך הכנתה של הרפורמה לקריאה שנייה ושלישית, ולמעשה היה הכוח שהניע את חקיקת החוק ואפשר את הכנתו בלוח זמנים קצר. לדעתו של ח"כ שאמה חקיקתה של הרפורמה היתה נחוצה ביותר, וזאת משום שמדובר במנוע צמיחה מרכזי למשק הישראלי. שאמה סבור כי מחדל מתמשך של מנהל מקרקעי ישראל הביא לכך שקיים מחסור גדול בעתודות קרקע לבנייה, דבר המביא לייקור של מרכיב הקרקע בכל תחומי חיינו.

 "מנהל מקרקעי ישראל כשל בתחום העיקרי שעליו הוא מופקד, והוא יצירת היצע קרקעות אופטימלי לטובת שוק הנדל"ן", אומר שאמה. "המדינה הפקידה את הקרקעות בידי המנהל על מנת שזה יתכנן אותן, יפתח אותן וישווק אותן. המנהל הוציא 5 מיליארד ש"ח על תכנון, אולם בסופו של דבר לא הצליח ליצור היצע משמעותי, דבר שהביא לייקור מתמשך של מחירי הקרקעות בישראל".

"ייקור הקרקע גורם לייקור מחירי הדירות, לייקור מחירי השכרת הדירות, וממילא לייקור של מוצרים ושירותים רבים נוספים. כמעט בכל מוצר ושירות ישנו 'מרכיב קרקע'", מסביר שאמה. "גם כשאתה יושב בבית קפה מגולם בתוך מחירה של כוס הקפה מחיר השכירות של בית הקפה. אותו דבר קורה כאשר אתה קונה בחנות זוג נעליים או כאשר אתה מסתפר במספרה. התוצאה של המחסור בקרקע מביאה למצב הלא נורמלי בו למרות המשבר הכלכלי לא ירדו מחירי הדירות והשכירות בארץ אלא דווקא עלו, וזאת בדיוק להיפך ממה שקורה בעולם. מצב זה מביא לכך שגם האינפלציה בישראל איננה נעצרת בעקבות המשבר אלא ממשיכה להרים ראש".

בתשובה לשאלתנו הסכים ח"כ שאמה, כי למעשה הרפורמה כוללת בתוכה שני מרכיבים שונים, אשר אינם תלויים בהכרח האחד בשני. המרכיב האחד הוא רפורמה מינהלית בתוך מנהל מקרקעי ישראל, אשר יהפוך לרשות המקרקעין ויתמקד רק בשמירה על מקרקעין ושיווקם. המרכיב השני הוא רפורמה בבעלות על הקרקע, שמעתה והלאה תימכר ליזמים, לבעלי הדירות ולבעלי העסקים והמפעלים, ולא תוחכר להם כפי שנעשה עד היום. אולם למרות ההפרדה הזו טוען שאמה, כי רק שילוב של שני המרכיבים הללו עשוי אכן להוביל להפשרתו של שוק הנדל"ן. "המצב כיום, ערב הרפורמה, הוא שלמעשה למרבית הקרקע אין בעלים. מצד אחד בעלי הנכסים חשים תמיד שהם אינם בעלים גמורים בנכס, משום שהם חתומים על חוזה חכירה מול המנהל, ועל כן האינטרס שלהם בהשקעה בנכס ובהשבחתו הוא מוגבל. ומאידך, בתחום העירוני, אין למנהל שום פוזיציה מהותית בקרקעות, וכל הבעלות שלו באה לידי ביטוי רק בצד הביורוקרטי. המדינה מעולם לא לקחה בחזרה בעלות על הקרקע בתום תקופת חכירה, וזו תמיד הוארכה באופן אוטומטי. רק העברת הבעלות המוחלטת על הקרקע לידי המחזיקים בה, תגרום להם להשקיע בה כראוי".

שאמה סבור כי בחקיקתה של הרפורמה הוסר צוואר בקבוק משמעותי בתחום הנדל"ן, אולם מסכים כי בשלב זה מדובר למעשה רק במחצית הדרך, וכי ללא רפורמה משלימה בתחום של מוסדות התכנון, הוועדות המקומיות, האיזוריות והמחוזיות לתכנון ולבנייה, והמועצה הארצית לתכנון ולבנייה, לא תביא הרפורמה במנהל לתוצאות המקוות. "הרפורמה במוסדות התכנון עומדת בפתח ובמשרדי הממשלה הרלוונטיים כבר החלו לדון בה. אני יודע שראש הממשלה מאמין בצורך ברפורמה כזו, ובטוח שהיא אכן תובא לכנסת כבר במושב הבא".

 

מי יקנה את אדמות הלאום?

מול תומכי הרפורמה עמדה קואליציה משונה של מתנגדים, מקצוות שונות של המערכת הפוליטית, בכנסת ומחוצה לה, אשר התנגדו לחקיקה מטעמים שונים ולעיתים אפילו מנוגדים. אחד המתנגדים הבולטים היה ח"כ אורי אורבך ממפלגת 'הבית היהודי', אשר על אף חברותו בקואליציה הצביע נגד הרפורמה, מאחר שלשיטתו היא מנוגדת לתשתית של האידיאל הציוני-דתי. "הסיבות להתנגדות הן רבות. אולם עיקר ההתנגדות מבוסס על שני הצדדים של האידיאולוגיה הציונית-דתית. הצד הראשון הוא הצד הדתי, המתבטא באופן הטוב ביותר בפסוק "והארץ לא תימכר לצמיתות כי לי הארץ", ובאיסור "לא תחנם". הצד השני הוא החזון הציוני, אשר כבר מראשית דרכו האמין שיש קשר בין בעלות לריבונות, ועל כן דגל בערך של שמירת האדמות בבעלות הלאום". אורבך מקפיד לציין כי על אף שישנן עוד סיבות רבות להתנגד לרפורמה, "על סיבות כלכליות בלבד לא היינו מצביעים נגד הרפורמה ומפרים את המשמעת הקואליציונית".

ח"כ אורבך מסביר, כי מוקד ההתנגדות שלו ושל סיעתו לחוק נעוצה במילים "מכירה לצמיתות", וכי אם נתניהו היה מוכן לפשרה בנושא הזה היה אפשר להסתדר ולהביא את הבית היהודי לתמוך ברפורמה. לשאלתנו האם לא מדובר בעצם רק בעניין סמנטי, משיב אורבך כי "אם נתניהו היה סבור שזה נושא כל כך עקרוני, אשר בגינו יש לפטר שרים, הרי שגם אנחנו סבורים שמדובר בנושא עקרוני, אשר מצדיק אפילו את יציאתנו מהקואליציה ומהממשלה".

אורבך איננו חושש למתוח ביקורת חריפה על יו"ר מפלגתו, השר דניאל הרשקוביץ, אשר הצביע לבסוף בעד הרפורמה בניגוד להחלטת הסיעה שהתקבלה בהסכמתו. אך הוא מבקש להדגיש כי אין מדובר בקרע, "לא כפינו על השר הרשקוביץ החלטה נגד דעתו. הסיעה כולה הסכימה שאנחנו נתנגד והשר יצא מהמליאה, גם אם המחיר יהיה פיטוריו של השר הרשקוביץ ועזיבת הקואליציה. אם היינו יודעים שהשר יתמוך בסופו של דבר, אולי לא היינו מקבלים החלטה כזו. חבל, פשוט חבל, אני מבין שהופעלו על השר הרשקוביץ לחצים כבדים אבל אי אפשר כל החיים לפחד, חייבים לקחת קצת סיכונים בחיים".