שר האוצר - לומד תוך כדי תנועה

מינוי מנכ"לית וביטול התקציב הדו-שנתי – שתי ההחלטות שקיבל השבוע שר האוצר הטרי עשויות להכריע אם יצליח בתפקידו.

שלמה פיוטרקובסקי , א' באייר תשע"ג

דמעות עלו בעיני. לפיד
דמעות עלו בעיני. לפיד
חזקי עזרא

לשר אוצר חדש אין מאה ימי חסד. במקרה הטוב הוא מקבל מאה שעות, ולעיתים אפילו זה לא. זמן לא ארוך אחרי שיאיר לפיד נכנס לתפקיד שר האוצר, הוא כבר נאלץ להתחיל לקבל החלטות. השבוע היו אלו ההחלטות על מינוי מנכ"ל למשרד ועל עתידו של התקציב הדו-שנתי. בצעד מעט מפתיע החליט לפיד למנות לתפקיד מנכ"לית משרדו את יעל אנדורן. לאחר שאנדורן תצלח את הסבך הביורוקרטי ותיכנס בפועל לתפקיד, היא תעשה פיסת היסטוריה קטנה ותהפוך לאישה הראשונה שכיהנה כמנכ"ל משרד האוצר במדינת ישראל.

לפני ההודעה על מינויה של אנדורן רחשה בורסת השמות. בין האפשרויות שהועלו הייתה מועמדותו של אורי יוגב, איש אמונו של ראש הממשלה נתניהו שכבר כיהן במשרד בתפקיד בכיר ושימש גם כיו"ר חברת רכבת ישראל. מועמד נוסף לתפקיד היה דוד ברוך, לשעבר סגן הממונה על התקציבים באוצר ובכיר במשרד התמ"ת, ששימש עד לפני כשנה כמנכ"ל בית ההשקעות אקסלנס. שמה של אנדורן דווקא לא עלה בהקשר זה, לפחות לא באמצעי התקשורת, אך אז הפתיע לפיד והודיע על המינוי.

בשיטת הממשל הישראלית פקידי הממשל הבכירים אינם חלק מהדרג הפוליטי. הם אינם אנשי אמונו של שר זה או אחר, הם לא באים איתו ולא הולכים איתו. האיש של השר בקרב הדרג המקצועי של המשרד הוא המנכ"ל. המנכ"ל הוא יצור כלאיים: הוא חלק מהדרג המקצועי אך ממונה באופן אישי על ידי השר וחב לו חובת נאמנות אישית. מנכ"ל צריך מצד אחד להיות נאמן מאוד לשר ולפעול ליישום מדיניותו, אולם מנגד לנהל את המשרד על יחידותיו השונות ולדאוג לכך שהדרג המקצועי עושה את עבודתו בתיאום מלא וכראוי.

משרד האוצר מבחינה זו הוא משרד קשה במיוחד. הציבור איננו מודע לכך שבמשרד מכהנים שבעה עובדים שדרגתם היא דרגת מנכ"ל, כמו החשב הכללי, הממונה על התקציבים, מנהל רשות המיסים ועוד. מנכ"ל משרד האוצר נאלץ לתפקד כראשון בין שווים במסגרת ההנהלה הבכירה של משרדו, ולמנכ"ל חדש קשה מאוד להטיל את מרותו על הפקידים הבכירים במשרד.

אנדורן, אשר עבדה במשרד האוצר בשורה של תפקידים במשך כעשור, גזורה מאותה יריעת בד של בכירי האוצר לדורותיהם. במובן זה לפיד למד את לקח הקדנציה הבעייתית של קודמו בתפקיד, אשר ניסה לשלב מנכ"ל מהשוק הפרטי, חסר ניסיון ממשלתי של ממש, וכשל. לפיד הלך על בטוח במינויה של אנדורן, למרות החידוש שבמינוי, ובכך הבטיח לעצמו שקט תעשייתי יחסי במשרד. אך השאלה הגדולה היא האם אנדורן, בשר מבשרו של המשרד, תצליח לאתגר את פקידיו הבכירים ולכפות עליהם את ביצוע מדיניותו של השר לפיד. אנשי האוצר ידועים בדעתנותם ובחוסר נכונותם לכופף את עצמם בפני שר זה או אחר, ומבחנה של אנדורן יהיה מורכב במיוחד.

מכה למורשת שטייניץ

ההחלטה השנייה שקיבל לפיד השבוע הייתה הרבה פחות מפתיעה: ביטול התקציב הדו-שנתי. ההחלטה הזו אמנם לא תיכנס לתוקף מיידי עקב המצב האבסורדי שהיא עלולה ליצור, קבלת שני תקציבים בתוך פחות מארבעה חודשים, אולם לאחר תקציב 2013?2014 שיאושר ככל הנראה באוגוסט, יחזור תקציב 2015 להיות חד שנתי. התקציב הדו-שנתי הוא במידה רבה מאוד מורשת שטייניץ במשרד האוצר, אחת מגאוותיו הגדולות של השר היוצא. השר הנכנס הבהיר מנגד, כבר בימים הראשונים לכהונתו, כי הוא מתכוון לבחון מחדש את הסוגיה, וכי הוא אינו רואה את עצמו כבול לדעתו של קודמו בתפקיד.

שטייניץ ולפיד צילום: פלאש 90

ההצדקה העיקרית להעברת תקציב דו-שנתי הייתה הצורך להבטיח ודאות כלכלית בתקופות משבריות. הבטחת התקציב שנתיים מראש מעניקה למשק מידה רבה של שקט תעשייתי, מאפשרת תכנון כלכלי לטווח ארוך יותר ובעיקר מונעת את הטלטלה הפוליטית המלווה כל תקציב מדינה. מבחינת אנשי האוצר מדובר בגן עדן של ממש. כל אישור תקציב כרוך בסחר-מכר פוליטי בלתי מבוטל, שנועד להבטיח את מספר האצבעות הדרושות לצורך העברת התקציב בכנסת ובממשלה. הסחר-מכר הזה מתבצע בארבעה שלבים שונים. הראשון מתחיל עוד בעת הדיון בממשלה, לקראת אישור התקציב בממשלה. השני מתנהל ערב ההצבעה בקריאה הראשונה. השלב השלישי מלווה את ההצבעות בוועדות השונות, אז גם מתברר אילו סעיפים מחוק ההסדרים ימשיכו להיות חלק ממנו ואילו יופרדו מהחוק ולמעשה ייכנסו להקפאה עמוקה. השלב הרביעי והקריטי ביותר מתבצע ערב הקריאה השנייה והשלישית, אז מנסה כל מפלגה למקסם את ההישגים עבור בוחריה.

את כל התהליך הקשה והמפרך הזה מעדיפים באוצר מטבע הדברים לעבור רק פעם בשנתיים, ולא פעם בשנה. אולם, הניסוי של העברת תקציב דו-שנתי התברר בסופו של דבר כבעייתי ביותר. חולשתו של המיזם נבעה בעיקר מחוסר יכולתו של האדם לחזות את העתיד: העתיד הכלכלי העולמי וגם העתיד הפוליטי. בזמן שבו גובש תקציב 2011?2012 האמינו הכלכלנים שמשבר 2008 כבר מאחורינו, ואמונה זו הנחתה את אנשי האוצר בהכנת תקציב מרחיב ונדיב. בין השאר גררה ההנחה הזו את שינוי הכלל הפיסקאלי שהתיר במידה רבה את רסן הוצאות הממשלה.

אבל מהר מאוד התברר שהמשבר רחוק מסיום, הוא פשוט עבר מארה"ב לאירופה. משבר החובות האירופי הקשה מאוד על היצוא הישראלי ופגע במידה רבה בצמיחה. למרות זאת היה קשה מאוד לקצץ בהוצאות הממשלה לשנת 2012, משום שאלו כבר נקבעו והממשלה התחייבה לרבות מהן. בנוסף לכך, איש לא חזה את מחאת קיץ 2011 אשר גררה גם היא הוצאות ממשלתיות כבדות ובסופו של דבר הביאה לפריצת מסגרות. זה גם ההסבר שנתן לפיד לצעד שנקט. לדבריו, "הפערים הגדולים בין התחזית הדו-שנתית לבין הכנסות המדינה בפועל הובילו את המשק לאוברדרפט הגדול שמולו אנו ניצבים כעת".