בנק ישראל: לבלום הגידול בגירעון

בבנק ישראל מזהירים כי משמעותה של הצעת התקציב לשנים 2017 ו-2018 היא עלייה ביחס החוב לעומת התוצר.

שלמה פיוטרקובסקי , ד' באב תשע"ו

מודאגים. נגידת בנק ישראל ד"ר קרנית פלוג
מודאגים. נגידת בנק ישראל ד"ר קרנית פלוג
צילום: פלאש 90

בנק ישראל פרסם היום (שני) את התייחסותו להצעת תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018, ולצעדים שמשרד האוצר מתכוון לנקוט בשנתיים הללו.

בבנק מציינים כי הגירעון הצפוי בתקציב המדינה ב-2016 הוא פחות מ-2.5 אחוזי תוצר, נמוך משמעותית מיעד הגירעון שנקבע לשנה זו וגבוה במקצת מהגירעון בפועל ב-2015.

הגירעון נמוך מהיעד בזכות תקבולי מסים גבוהים בשיעור ניכר מהתחזיות בעת הכנת התקציב. זאת בשל גידול מהיר מהצפוי של יבוא מוצרי הצריכה ושל השכר, ושמירה על היקף עסקאות גבוה בשוק הנדל"ן.

הצעת התקציב לשנים 2017 ו-2018 מעלה את יעד הגירעון ל-2.9 אחוזי תוצר בכל אחת מהשנים לעומת היעדים הנוכחיים שהם 2.5% ו-2.25%, בהתאמה. לאור העלאת יעד הגירעון, ועל בסיס התחזיות המקרו-כלכליות הנוכחיות, נראה כי יישום הצעדים הכלולים בהצעת התקציב יביא בקירוב לעמידה ביעדים החדשים של הממשלה ב-2017 ו-2018.

העלאת יעד הגירעון ל-2017 ו-2018 למרות הגאות בתקבולי המסים משקפת בעיקר העלאה ניכרת של תקרת ההוצאות: בכ-12 מיליארדי ש"ח ב-2017 ובכ-16 מיליארדים ב- 2018 (כולל כ-8 מיליארדים בגין אי-התאמת המחירים), בהמשך להעלאת התקרה בתקציב 2016-2015.

בבנק ישראל מציינים לאור זאת כי ההעלאות של תקרת ההוצאות בשנים האחרונות - לצד השימוש הגובר בהתאמות חשבונאיות, שימוש בהעברות חד-פעמיות מגופים חוץ תקציביים והסטות של הכנסות בין השנים ופריסת הוצאות - מלמדות על הקושי להשיג את יעדי הממשלה בתחומי הביטחון, הרווחה והשירותים החברתיים במסגרת התקציב שקובעת התקרה וכי כלל ההוצאה מיצה את יכולתו להיות חסם למדיניות פרו-מחזורית.

הממשלה מתכננת להפחית את שיעורי מס החברות ומס ההכנסה. ההפחתה תקטין את ההכנסות בעיקר החל מ-2018, שכן ב-2017 רובה יקוזז על ידי העלאת מסים על הפרשות המעסיק לפיצויי פיטורין של בעלי שכר גבוה, על מחזיקי 3 דירות ויותר ועל חברי קיבוצים.

לאור העובדה שהמשק הישראלי בסביבה של תעסוקה מלאה ולאור ההחלטה לאשר תקציב דו-שנתי, מדגישים בבנק כי חשוב שהתקציב יתמקד בצעדים להגדלת הפריון - בפרט שיפור ההון האנושי והתשתיות הפיסיות – לצד שיפור הסביבה הרגולטורית.

בבנק ישראל מזהירים כי ברמת הגירעון המתוכננת יחס החוב לתוצר צפוי לעלות במתינות בשנים הקרובות. על רקע סביבת התעסוקה וההכנסות הגבוהות ממסים, רצוי שהמדיניות תביא לירידה, או לפחות להתייצבות של יחס החוב על מנת לאפשר, למדיניות הפיסקלית לתרום להתמודדות של המשק בתקופות בהן הנסיבות המקרו-כלכליות יהיו חיוביות פחות.

על פי התיקון לחוק יסודות התקציב מנובמבר 2015 ("הנומרטור") על הממשלה לתקן בעת אישור התקציב הנוכחי גם חריגות צפויות של תקציב 2019 מהיעדים. בהינתן הצעדים המוצעים בתקציב, ההוצאות הצפויות ב-2019 גבוהות בכ-8 מיליארדי ש"ח מתקרת ההוצאות המוגדלת שמוצעת בתקציב. ללא תיקון של חריגה זו הגירעון ב-2019 צפוי להיות כ-3.5 אחוזי תוצר.

בבנק ישראל מבהירים כי חשוב שהממשלה תבצע את ההתאמה הנדרשת כדי לבלום את הגידול בגירעון ולשמור על אמינותו של התיקון החשוב הזה לחוק.

בבנק מוסיפים ומזהירים כי ניסיון העבר הקרוב בישראל ובעולם מלמד כי גאות בתקבולי המסים המבוססת על ההתפתחויות בשווקים ספציפיים עלולה להתפוגג במהירות ולהתבטא בגידול מהיר של הגירעון. משום כך הסיכונים הטמונים בהעלאה הנוכחית של ההוצאה הפרמננטית, ביחד עם הפחתה של בסיס ההכנסות הם משמעותיים.

סקירה זו בוחנת את הצעת התקציב הדו-שנתי לשנים 2017 ו-2018 שהוגשה לממשלה, ומתמקדת במצרפי התקציב - הגירעון, היקף ההוצאות, ההכנסות ממסים ויחס החוב לתוצר – ובהתפתחותם הצפויה בשנים הקרובות. על פי הצעת התקציב, הגירעון בשנתיים הקרובות יעלה ל-2.9 אחוזי תוצר, בהשוואה לגירעון צפוי של פחות מ-2.5 אחוז תוצר ב-2016. העליה של הגירעון משקפת גידול ניכר של תקרת ההוצאות בהשוואה לרמה הקבועה בחוק הנוכחי, והיא צפויה גם להביא לעליה מתונה אך מתמשכת ביחס החוב לתוצר.

בבנק ישראל מציינים עוד כי הסקירה אינה עוסקת בפרטי הצעת התקציב ובהצעות לרפורמות המלוות אותה. אלו כוללות מספר מהלכים שיכולים לתרום במידת מה להעלאת הפריון במשק בטווח הקצר והארוך, להגברת התחרות והעלאת רווחת הצרכנים ולהקטנת אי-השוויון. מהלכים אלה כוללים בין היתר את הרחבת התחרות בענף התקשורת, במסחר, ובשוק הגז הביתי; את צמצום וייעול הרגולציה; את הצעדים להגדלת השוויון בתחום החינוך העל-יסודי והמשלים ולהרחבת לימודי מקצועות מפתח בישובים חלשים מעבר לשעות הלימוד; את הגדלת השוויוניות בחלוקת תקבולי הארנונה מגופים ממשלתיים; את המהלך להגברת ההשקעות בתשתית התקשורת; את תיקון העיוותים בהתייחסות מערכת הביטוח הלאומי לעובדים עצמאיים; את הסדרת זכויות העובדים והמעסיקים בנוגע לסכומים המופרשים לפיצויי הפיטורין ואת התכנית להרחבת השימוש בגז טבעי להנעת משאיות ואוטובוסים.

"מדובר בצעדים שרבים מהם יוכלו לתרום למשק ולחברה בישראל. כאמור הסקירה הנוכחית אינה עוסקת בצעדים אלה – שעלותם התקציבית קטנה – אלא במצרפי התקציב ובהתפתחותם הצפויה", מציינים בבנק ישראל.