דוח המבקר:
הסטודנטים הערבים מבלים בוועדות משמעת

90% מהסטודנטים שהופיעו בפני ועדות המשמעת במוסדות אקדמיים בצפון היו ערבים, שיעור גדול בהרבה מחלקם בקרב כלל הלומדים במוסדות.

ערוץ 7 , ט' בניסן תשע"ז

המבקר, יוסף שפירא
המבקר, יוסף שפירא
צילום: יצחק הררי, פלאש 90

מבקר המדינה השופט בדימוס יוסף שפירא פרסם אחר הצהריים (רביעי) דוח ביקורת מיוחד על הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה, על הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה, על הטיפול המערכתי בעבירות שוטרים ועל הטיפול בעבירות משמעת במוסדות להשכלה גבוהה.

הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה

דוח זה מתפרסם סמוך להחלטת ועדת השרים למינויים בשירות הציבורי, שניתן יהיה למנות משנים למנכ"לים במשרדי ממשלה ללא מכרז. כמו כן אישרה ועדת השרים להגמיש את הקריטריונים למינוי 120 בכירים בשירות הציבורי, הנבחרים בוועדות איתור.

לטענת המבקר, החלטות ועדת השרים מלמדות על התהליך המתמשך של החלשת נציבות שירות המדינה.

המבקר מציין כי בשנת 2011, בעקבות עשרות שנים של ניסיונות שלא צלחו לחולל רפורמות, החליטה ממשלת ישראל על ביצוע רפורמה מקיפה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה. ביוני 2011 מונה נציב שירות המדינה המכהן - עו"ד משה דיין. בראשית כהונתו הוא עסק בתכנון הרפורמה בניהול ההון האנושי. סגנית נציב שירות המדינה בתקופת הביקורת הייתה עדנה אלפסי.

בשנת 2015, עת נערכה הביקורת, מצויים חלקים מרכזיים של תכנית הרפורמה בשלבים שונים של יישום. עם זאת, קיימים כמה חסמים כבדי משקל אשר מסכנים במידה רבה את המשך יישומה של הרפורמה ואת השלמתה כמתוכנן.

מדובר בחסמים שמקורם בגורמים ממשלתיים וחסמים פנימיים, שנעוצים בעבודת הנציבות עצמה. המבקר שפירא מעיר כי מדובר בחולשה מקצועית וניהולית של יחידות המינהל בנציבות המאופיינות בעבודה איטית ומסורבלת.

הוא מתריע כי בנקודת הזמן הזאת, נותר סיכון לא מבוטל שהרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה לא תגיע לכלל סיום מלא ומוצלח.

לדברי המבקר שפירא, זוהי שעת מבחנם של הנציבות ושל הגורמים שמונו לסייע לה, ולדרך פעולתם צפויות השפעות ניכרות על שירות המדינה בכללותו. על ראש הממשלה בנימין נתניהו, שהוא השר האחראי לנציבות שירות המדינה, לוודא כי הגורמים המקצועיים האמונים על הרפורמה יפעלו בנחישות ליישומה על פי התכנית שאישרה הממשלה.

הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה

ממצאיו של דוח זה מלמדים כי תחום המשמעת בשירות המדינה סובל מחולשות, חלקן יסודיות, ובראשן - תשתית נורמטיבית חסרה ולא מעודכנת. חוק המשמעת מיושן ואינו מספק. ספק אם פעולות נציבות שירות המדינה ומשרדי הממשלה בתחום המשמעת משיגות את אחת התכליות המרכזיות של מערך המשמעת - השמירה על אמון הציבור. כך למשל הליך משמעתי נגד עובד בכיר מתנהל באופן כושל כבר שנתיים וחצי.

המבקר מזהיר כי יש מחסור של ממש באמצעים אפקטיביים לטיפול בעבירות משמעת בדרגת חומרה בינונית וכן באמצעי משמעת אפקטיביים במשרדי הממשלה. לדבריו שוררת תחושת אין אונים של מנהלים במערכת הציבורית נוכח החסר באמצעים אפקטיביים להתמודדות עם חריגות משמעת.

כשלים בקשרי הגומלין ובשיתוף המידע בין אגף המשמעת לאגף החקירות בנש"ם: כמעט שנה לאחר שדיווחו ראש אגף המשמעת וסגניתו על קשר אישי ביניהם, נחתם הסדר זמני לטיפול בסוגיה זו עד להעברתו של אחד מהם לתפקיד אחר. יישומו של ההסדר הזמני מתמשך פרק זמן שאינו סביר, ולדברי משרד המשפטים, פעילותו של אגף המשמעת נפגעה פגיעה קשה.

יש שונות גדולה בין מספר החוקרים במשרדים יחסית למספר העובדים בהם. כך למשל במשרד החינוך, האחראי גם לחקירות משמעת של כ-130,000 מורים עובדי המדינה, אין כלל חוקרי משמעת.

דוגמה נוספת, המסגרת הנורמטיבית שעל בסיסה אמור בנק ישראל לטפל באירועי משמעת לוקה בחסר. הכלים המצויים בידי הבנק כיום אינם מאפשרים טיפול ראוי ושלם בעבירות משמעת.

משטרת ישראל
צילום: דוברות המשטרה

הטיפול המערכתי בעבירות שוטרים

המבקר מדגיש כי יעילותה של המשטרה וסיכוייה להצליח בתפקידיה תלויים במידה רבה באמון שהציבור רוחש לה ובשיתוף הפעולה שהיא זוכה לו מן הציבור. עבירות שוטרים, ובכללן עבירות אלימות כפי שקרה רק בימים האחרונים, פוגעות באמון הציבור במשטרה ובמערכת השלטון וביכולתה של המשטרה למלא את תפקידה, ולכן חיוני שמח"ש והמשטרה יטפלו באופן יסודי וממצה בתלונות נגד שוטרים, הן במישור הפלילי הן במישור המשמעתי.

בדוח נאמר כי רוב התיקים במח"ש נסגרים בשלבי הטיפול המקדמיים, ורק במיעוטם מחליטה מח"ש לחקור שוטרים באזהרה ולהעמיד שוטרים לדין פלילי או משמעתי. אלפי תיקים שנפתחו עקב טענות בדבר התנהגות פסולה של שוטרים, בדרגות חומרה שונות, אינם מקבלים במשטרה טיפול משמעתי ואף לא טיפול מערכתי-ארגוני, הכולל בין היתר הפקת לקחים מבצעיים ואחרים.

המבקר מציין כי לנוכח חולשותיו של מערך הטיפול הכולל בעבירות שוטרים, שכיום אלפי תלונות ופניות אזרחים בנוגע להתנהגות שוטרים המגיעות אליו אינן נבחנות בו אפילו בחינה ראשונית, ראוי שמח"ש תבחן עם היועץ המשפטי לממשלה מהי המדיניות שיש לנקוט בתיקי השימוש בכוח של שוטרים נגד אזרחים.

הדוח נדרש גם להמלצות הצוות למיגור הגזענות בראשות מנכל"ית משרד המשפטים אמי פלמור. הצוות למיגור הגזענות פרסם ביולי 2016 את המלצותיו, שנגעו בין היתר למח"ש ולמשטרה ואת תכנית הפעולה להתמודדות עם תופעת הגזענות נגד יוצאי אתיופיה.

משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילות הצוות למיגור הגזענות. המלצות הצוות לצד תכניות המשטרה להתמודדות עם הנושא מצביעות על הצורך בשינוי מהותי ביחס ליוצאי אתיופיה ועל כך שנדרשות פעולות רבות שיתרגמו אותן למעשים בשטח.

הטיפול בעבירות משמעת במוסדות להשכלה גבוהה

עבירות משמעת של הסגל האקדמי: ממצאי הדוח מעידים על קוצר ידם של המוסדות במסגרת ההתמודדות עם עבירות משמעת של חברי הסגל, הן במסגרת איתור עבירות אלה והדיווח עליהן והן במסגרת מיצוי ההליכים שננקטו נגד העבריינים. אחת הסיבות לכך היא שחברי רשויות המשמעת הפנים-מוסדיות נבחרים מקרב חברי סגל המוסד. הדבר יכול להקשות עליהם לנקוט הליכים משמעתיים באופן בלתי תלוי נגד עמיתיהם, חברי הסגל.

הדוח עוסק בין השאר בטיפול בעבירות של הטרדות מיניות מצד אנשי סגל אקדמי. להלן שתי דוגמאות:

אוניברסיטת תל אביב -

באוגוסט 2012 הוגשה נגד חבר סגל בגין התנהגות שאינה הולמת - הטרדה מינית - הנציבה למניעת הטרדה מינית המליצה לרקטור להעמיד את חבר הסגל לדין משמעתי. מיד לאחר הגשת התלונה התפטר איש הסגל, ובעקבות כך החליט הרקטור שלא לפתוח בהליך משמעתי נגד איש הסגל, ואם יחליט חבר הסגל לשוב ולעבוד באוניברסיטה, יתקיים דיון בדבר מידת התאמתו לעבודה באוניברסיטה.

במרץ 2015 הגיש סטודנט תלונה נגד חבר סגל בגין הטרדה מינית. הוחלט לסיים את תפקידו עם סיום המינוי שלו באוניברסיטה. לפיכך הפסיק הרקטור את הבירור.

משרד מבקר המדינה העיר כי ההחלטה נוגדת את תקנון המשמעת וכי הטרדה מינית היא עבירה פלילית על פי החוק.

האוניברסיטה העברית -

בתחילת שנת 2013, סטודנטיות וחברת סגל, הגישו בנפרד תלונה על הטרדה מינית מצדו של חבר סגל אחר.

הממונה על המשמעת קיים בירור עם חבר הסגל. בתום הבירור נחתם הסכם טיעון עם חבר הסגל ולפיו הוא ישלח למתלוננות מכתב ובו התנצלות על הפגיעה בכבודן ויתחייב שלא לחזור על התנהגותו, כמו כן הוא לא ילמד באוניברסיטה, לא ידריך סטודנטיות ולא יעסיק עוזרות מחקר, ואם יפר את התחייבויותיו - יועמד לדין משמעתי. בעקבות כך נסגר התיק המשמעתי בגין שתי התלונות האמורות.

באפריל 2015 התקבלו תלונות נוספות על הטרדה מינית של חבר הסגל. בעקבות כך הוחלט לפנות את חדרו ולאסור עליו להיכנס לתחומי הקמפוס.

משרד מבקר המדינה העיר כי ההחלטה לא לנקוט הליך משמעתי אינה מתיישבת עם הסכם הטיעון ואינה מתיישבת עם התקנות למניעת הטרדה מינית.

אילוסטרציה
צילום: אייסטוק

עבירות משמעת של הסטודנטים

בשנים 2015-2010 חלה מגמת גידול בהיקף עבירות המשמעת ב-18 מ-26 המוסדות שנבדקו. בביקורת נמצא כי היקף עבירות המשמעת גדל מאוד במספרים מוחלטים גם יחסית לגידול במספר הסטודנטים.

מרבית עבירות המשמעת של סטודנטים הן הונאה במבחן והונאה בעבודה. אחד הזרזים לכך הוא ההתפתחות הטכנולוגית ושיעורו העצום של המידע הזמין ברשת האינטרנט. לדברי המבקר שפירא, התפתחות זו מחייבת את המוסדות למדוד את היקף התופעה ומרכיביה ולקבוע דרכים להתמודד עמה.

המבקר גם קובע בהתחשב בגידול שחל בשנים האחרונות בהיקף עבירות המשמעת שביצעו סטודנטים, ובפרט לנוכח התופעה של רכישת עבודות והעתקה במבחנים, אין המוסדות להשכלה גבוהה משתמשים באופן המיטבי במגוון האמצעים העומדים לרשותם: המשמעתיים, ההסברתיים, החינוכיים והטכנולוגיים.

הדוח מעלה ממצא ועל פיו, 90% מהסטודנטים שהופיעו בשנים 2007-2002 לפני ועדות המשמעת בשלושה מוסדות להשכלה גבוהה בצפון שנבדקו היו מהמגזר הערבי, שיעור גדול בהרבה מחלקם בקרב כלל הלומדים באותם מוסדות (שהיה 35%). ממצאים דומים נמצאו בבדיקת המשך שבוצעה בשנים 2010-2005 בשישה מוסדות בצפון, לרבות באוניברסיטת חיפה. גם בביקורת הנוכחית נמצא כי בשנים 2015-2010 שיעורם של הסטודנטים מהמגזר הערבי בקרב הסטודנטים שזומנו לוועדות המשמעת גדול פי שלושה משיעורם בקרב כלל הסטודנטים.

המבקר קורא למוסדות להשכלה גבוהה להתאים עצמם לצורכי הסטודנטים מהמגזר הערבי, עליהם לקיים קורסי הכנה בעברית ובאנגלית, להקנות לסטודנטים שיטות לימוד, כללי כתיבה, דרכים לניהול זמן ומיומנויות לימוד בקבוצה. יתר על כן, מומלץ לנהל ניטור שוטף של מצב הסטודנטים כדי לזהות את הקשיים שלהם ולטפל בהם בעוד מועד.

מבקר המדינה השופט שפירא מדגיש כי חובתם של הגופים המבוקרים לפעול בדרך מהירה ויעילה לתיקון הליקויים שהועלו בדוח, ''על מנת לקדם את השירות הציבורי בישראל ובכך לשפר את איכות החיים ואת זכויות היסוד של אזרחי ותושבי המדינה''.