המבקר נגד מנכ"ל משרד התקשורת

מבקר המדינה מותח ביקורת על דרך התנהלותו של מנכ"ל משרד התקשורת בעניינה של בזק. המבקר גם מתייחס לטיפולו של ראש הממשלה בנושאים אלו

ערוץ 7 , י"ח בתמוז תשע"ז

יוסף שפירא
יוסף שפירא
צילום: פלאש 90

מבקר המדינה השופט בדימוס יוסף שפירא, פרסם אחר הצהריים (רביעי) דוח ביקורת מיוחד בנוגע ליישום רפורמת "השוק הסיטונאי", ההשקעה בתשתיות במגזר התקשורת הנייחת והיבטים מבניים, וכן בנוגע לניגודי העניינים של ראש הממשלה בתפקידו כשר התקשורת.

כזכור, משרד התקשורת אחראי לאסדרה (רגולציה) של שוק התקשורת, שהיא בעלת היבטים טכנולוגיים, משפטיים וכלכליים מורכבים. עליו מוטלת החובה להבטיח את האינטרס הציבורי, בשים לב לתפקידה המרכזי של התקשורת בחיי כל אחד מאתנו.

אחד ממגזרי התקשורת המרכזיים הוא מגזר התקשורת הנייחת. בתחילת שנת 2015 יצאה אל הפועל רפורמה במגזר זה, המכונה "רפורמת השוק הסיטונאי", והיא תולדה של תהליך ארוך ומורכב שביצע משרד התקשורת כדי להתמודד עם ההשלכות של היעדר תחרות מספקת במגזר התקשורת הנייחת.

הקמת השוק הסיטונאי נועדה לאפשר למתחרות לחדור למגזר התקשורת הנייחת וליצור תחרות שתביא לשיפור באיכות השירותים המוצעים לצרכנים, ברמת המחירים, בהשקעות, וכפועל יוצא מכך - בצמיחה במשק.

בשנת 2016, לאחר שחלפה כשנה מאז השקת הרפורמה, סבר מבקר המדינה שפירא שהגיעה העת לבחון את אופן יישומה. הביקורת העלתה כי מצבור ההחלטות שהתקבלו (לעתים תוך מחלוקות מקצועיות), בצירוף למשך הזמן שבהן לא התקבלו החלטות משמעותיות אחרות, הובילו למעשה לעיכוב משמעותי ביישום רפורמת השוק הסיטונאי ובהתפתחות התחרות.

זמן קצר לפני פרסום הדוח, התברר שהרשות לניירות ערך, מקיימת חקירה בקשר לחברת "בזק". לבקשת גורמי האכיפה העביר להם משרד מבקר המדינה את הדוח, עוד קודם פרסומו לציבור.

יישום רפורמת "השוק הסיטונאי"

רפורמת השוק הסיטונאי החלה במהלך שנת 2015. נכון ליוני 2017 היא מיושמת באופן חלקי בלבד. הרפורמה מורכבת משלושה מרכיבים:

  • שירות הטלפוניה - טרם יושם. פתרון חלופי, זמני ונחות (המכירה החוזרת) צפוי להיות מיושם רק החל מיולי 2017, באיחור של שנתיים מהמועד שנקבע.
  • שימוש בתשתיות פיזיות של בעלות התשתית (בזק) - היה אמור להיות מסופק מיולי 2015, אבל השימוש בו החל רק בחודשים האחרונים.
  • שירות גישה לאינטרנט – השירות מיושם החל מפברואר 2015. עם השקת הרפורמה, בזק הגבירה את השיווק של חבילה הכוללת את התשתית ואת הגישה לאינטרנט (הבאנדל ההפוך). בשל מחלוקות בין בזק לסלקום ופרטנר הן לא שווקו על ידי בזק במתכונת זו במשך למעלה משנתיים. משרד התקשורת נמנע מלהכריע במחלוקות בנושא במשך תקופה ממושכת. כתוצאה מכך, מאז הושקה הרפורמה מספר המנויים של סלקום ופרטנר בתחום הגישה לאינטרנט פחת. בכך נפגעה התחרות שהיא אחת ממטרות הרפורמה.

השוק הסיטונאי על גבי רשת הוט - רק ביוני 2017 קבע משרד התקשורת תעריפים לשימוש על גבי רשת הוט.

לפי המבקר, התנהלות משרד התקשורת מעידה על חולשה רגולטורית ואינה עולה בקנה אחד עם תפקידו כרגולטור האמון על האינטרס הציבורי.

ההשקעה בתשתיות והיבטים מבניים

מנכ"ל משרד התקשורת הגיע להסכמות עם בזק לפיהן משרד התקשורת יקדם באופן מידי את ביטול ההפרדה התאגידית (מיזוג yes לבזק), על מנת לאפשר לבזק לקבל את קיזוז המס באופן מידי בהתאם להחלטת רשות המיסים. בתמורה, בזק התחייבה להאיץ את ההשקעה בתשתיות הנייחות כבר ברבעון הראשון של שנת 2017 (להגיע ל-70% פריסה עד סוף 2017, ול-76% עד סוף 2019).

בסוף דצמבר 2016, שלח מנכ"ל משרד התקשורת מכתב לבזק, ובו הודיע לה כי המשרד מקדם ביטול הפרדה תאגידית בין בזק ל- yes (המהווה נדבך בהפרדה המבנית).

מיד לאחר מכן בזק ביצעה את הפעולות הבאות: נחתם הסכם מיזוג בין בזק ל- yes, התקבלה החלטת דירקטוריון המאשרת את המיזוג, הוגשה לרשם החברות הצעת מיזוג, ובה נקבע שהמועד הקובע למיזוג הוא 31.12.16.

בביקורת עלו בין היתר הליקויים הבאים:

  • מנכ"ל משרד התקשורת הגיע עם בזק להסכמות בנוגע לקידום ביטול ההפרדה התאגידית באופן מידי, מבלי שחלק מגורמי המקצוע היו מודעים לכך.
  • הדיונים עם בזק לא תועדו. לכן לא ניתן לדעת מי יזם את רעיון ביטול ההפרדה התאגידית, מה היה הרציונאל לכך, ועל בסיס מה נקבעו ההסכמות עם בזק.
  • המכתב ששלח מנכ"ל משרד התקשורת לבזק נשלח אף שחלק מהסוגיות שהעלו גורמי המקצוע בנוגע לביטול ההפרדה התאגידית טרם נבדקו באופן ממצה.
  • אחת מהנחות היסוד העומדות בבסיס קידום ביטולה של ההפרדה התאגידית הייתה אפשרות קיזוז המס בעת ביטול ההפרדה התאגידית. בביקורת נמצא כי הנחה זו אינה נכונה. עמדת רשות המיסים היא שניתן לקזז רק בעת ביטול ההפרדה המבנית ולא התאגידית.
  • העובדה שמכתב מנכ"ל משרד התקשורת נשלח לבזק ימים ספורים לפני סוף שנת 2016, מעוררת חשש כי הוא נשלח במועד זה בעקבות פניית בזק שהדגישה את חשיבות סיום התהליך עד לסוף שנת 2016.

הדוח מדגיש את חשיבות הבניית תהליכי עבודה נכונים, בין היתר כדי להימנע ממצב של "שבי רגולטורי" כלומר, הטיה של הרגולטור לכיוון האינטרס של הגורם המפוקח על חשבון האינטרס של הציבור הרחב. בכלל זה הטיה בעקבות התבססות בלעדית על מידע התלוי בגורמים המפוקחים. ניתן לראות זאת למשל בהיבטים הבאים: קיום שיח רק עם בזק ולא עם החברות האחרות; קידום מהיר של נושא ביטול ההפרדה התאגידית בהתאם ללוחות הזמנים שהתוותה בזק; הסתמכות על מידע ונתונים שהציגה בזק, בלי לבדוק את אמיתותם (קיזוז מס, היקף פריסת סיבים).

ניגודי העניינים של רה"מ בתפקידו כשר התקשורת

בדוח עלו הדברים הבאים:

  • משרד מבקר המדינה איתר מסמך שהוכן בלשכת מנכ"ל משרד התקשורת, המרכז רשימת נושאים הקשורים לבזק, שבהם עסק רה"מ לפני שנקבע הסדר ניגוד העניינים. המסמך לא הועבר למשרד מבקר המדינה ואף לא למשרד המשפטים בעת שגיבש את ההסדר.
  • התשובה שמסר רה"מ למשרד המשפטים באשר לשיחותיו עם מר אלוביץ בעת היותו שר התקשורת, לא שללה את האפשרות ששוחחו בנושאים הקשורים לבזק המצויים תחת אחריות משרד התקשורת.
  • משרד המשפטים לא שיקף לציבור שבחן את השפעת הסדר ניגוד העניינים של רה"מ על החלטות עבר, ושקבע שההסדר לא יחול עליהן.
  • נוסח סעיף התקשורת בהסכמים הקואליציוניים עלול לעורר קושי מיוחד בנסיבות שבהן נלמד בדיעבד כי בעת חתימת ההסכם לעומד בראש סיעת הליכוד ובראשות הממשלה הייתה זיקה לגורם מרכזי בתחום התקשורת.
  • אגב בחינת השלכות הסדר ניגוד העניינים שנקבע לרה"מ בתפקידו כשר התקשורת, התעוררה סוגיה עקרונית - בחינת השפעתו של הסדר ניגוד עניינים שנקבע לשר על מנכ"ל המשרד שאותו מינה בנסיבות שבהן גורם משמעותי במינוי הוא רמת אמון גבוהה. לדעת מבקר המדינה, לא מן הנמנע כי יש נסיבות מסוימות שבהן ניתן יהיה לומר שניגוד העניינים של שר עלול להשפיע גם על המנכ"ל. סוגיה זו ראויה לבחינה.