דרושה הסדרה - ליועץ המשפטי לממשלה

העימות סביב פרשת זילבר מזכיר: היועץ המשפטי לממשלה הוא הפקיד היחיד במדינה שאיננו כפוף לאיש וגבולות סמכותו לא הוגדרו מעולם. דעה

שלמה פיוטרקובסקי , ל' בחשון תשע"ט

דרוש שינוי. שקד ומנדלבליט
דרוש שינוי. שקד ומנדלבליט
צילום: Yonatan Sindel/Flash9

1. השורות הבאות אינן מתייחסות לד"ר אביחי מנדלבליט האיש, אלא לתפקיד שאותו הוא ממלא היום, ובעבר מילאו משפטנים מכובדים אחרים, התפקיד החשוב של היועץ המשפטי לממשלה.

מה תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה ומה הן סמכויותיו? מישהו מקוראי השורות הללו יודע להצביע על תשובה ברורה שנתן המחוקק אי פעם לשאלה הזו? אין טעם שתרוצו לספר החוקים, הטרחה תהיה לשווא. אין אפילו טעם שתרוצו לחפש בחקיקת המשנה הענפה, לא תמצאו את התשובה.

למעשה, היועץ המשפטי לממשלה הוא בעל התפקיד השלטוני הבכיר היחיד במדינת ישראל שאיננו כפוף לאיש, ואשר תפקידיו וגבולות סמכותו אינם מוגדרים בשום דבר חקיקה של הכנסת.

2. המציאות המשונה הזו "התפוצצה" הפעם סביב שאלת הופעותיה של המשנה ליועמ"ש דינה זילבר בוועדות הכנסת השונות. אין טעם להכביר מילים על חומרת מה שקרה בשתי הופעותיה של זילבר השבוע, ביום שני בוועדת חוקה וביום שלישי בוועדת החינוך של הכנסת. דומה שגם אין מחלוקת מהותית על כך שזילבר חרגה באופן בוטה מההתנהגות המצופה מפקיד ציבור במעמדה, וגם היועמ"ש מנדלבליט סבור כך, לפחות בבחינת מסקנה ראשונית, ולכן הוא החליט בעצם להיענות לדרישתה של השרה שקד ולהפסיק את הופעותיה של זילבר בפני ועדות הכנסת.

אולם, בחליפת המכתבים בין השרה שקד ליועמ"ש עלתה מחלוקת חשובה ועקרונית מאוד: מי מוסמך להורות על כך שזילבר לא תופיע בפני ועדות הכנסת? שקד הבהירה במכתב ששלחה שהיא למעשה מורה על הפסקת הופעותיה של זילבר בוועדות, ואילו היועמ"ש מנדלבליט הבהיר מנגד כי לטעמו שקד חורגת בכך מסמכותה, וכי היחיד שמוסמך להחליט בעניין זה הוא.

לצידה של שקד עומד לכאורה סעיף 21 לחוק יסוד הכנסת, שמבהיר כי הופעתו של פקיד בפני הוועדות כפופה לאישור של השר הממונה עליו (שרשאי להחליט לבוא לוועדה במקום הפקיד). אולם מנדלבליט במכתבו החוזר הבהיר שלטעמו מדובר בנושא הנמצא בסמכותו הבלעדית. והיכן הוגדרו סמכויותיו של מנדלבליט כיועץ משפטי לממשלה? בחוק יסוד? בחוק? בתקנות? בהחלטת ממשלה מסודרת? התשובה הנכונה היא: בשום מקום.

(בשולי הדיון בשני המכתבים, מכתבה של השרה ומכתבו של היועמ"ש, כדאי להעיר הערה קטנה. מכתבה של השרה שקד כולל אסמכתאות חוקיות משמעותיות לטענותיה ודרישותיה. מכתבו של מנדלבליט נעדר כל אסמכתא לטענות אודות הסמכות הנתונה לו. אז מה בעצם האסמכתא? כנראה שלשיטתו של היועמ"ש האסמכתא נעוצה בעצם העובדה שכך היא דעתו...)

3. אז מה כן יש לנו? יש לנו מסקנות של שתי וועדות שמינתה הממשלה לדון בשאלת תפקידו וגבולות סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה. הוועדה הראשונה היא ועדת אגרנט שקמה בשנות ה-60 והוועדה השנייה היא ועדת שמגר שקמה בשנות ה-90. את מסקנות ועדת אגרנט אישרה הממשלה ואילו מתוך מסקנות ועדת שמגר הממשלה אישרה רק חלק אחד (בעייתי מאוד) הנוגע לדרך המינוי של יועץ משפטי לממשלה. את יתר חלקי הדו"ח היא לא אישרה.

מי שיקרא את דו"ח ועדת אגרנט יתקשה למצוא שום קשר בין התפקיד וסמכויותיו כפי שציירה אותו הוועדה, לבין מה שאנחנו מכירים כיום. רוצים דוגמה? קבלו אחת: האם הממשלה כפופה לפרשנות היועמ"ש בנוגע למצב החוקי בשאלה מסוימת. ועדת אגרנט קבעה כך: "אם כי אין כל הוראה מפורשת בחוק בעניין הנדון, הרי מחייב הסדר הטוב במדינה, כי בדרך כלל תתייחס הממשלה לחוות הדעת המשפטית של מי שממלא את התפקיד של 'היועץ המשפטי לממשלה', ואשר יש לו ההכשרה של שופט בית-המשפט העליון, כאל חוות-דעת המשקפת את החוק הקיים. עם זאת, רשאית הממשלה, תוך צאתה מן ההנחה האמורה, להחליט כיצד עליה לפעול במקרה המסוים לפי שיקול דעתה שלה". היום כמובן, נהוג לטעון בעקבות פסיקת בג"ץ שהממשלה כפופה אבסולוטית לפרשנות החוק של היועמ"ש. למה? ככה.

כזכור, דו"ח ועדת שמגר מעולם לא אושר במלואו בממשלה. למרות זאת, גם החלקים שלא אושרו בממשלה נתפסים כחלק מהגדרת תפקידו של היועמ"ש הן בתפיסה של היועמ"שים האחרונים והן בפסיקותיו של בית המשפט העליון. התוצאה היא סלט נורמטיבי שבתוכו עושה היועמ"ש ככל העולה על רוחו, בגיבוי מלא של שופטי בית המשפט העליון שרואים בו במידה רבה זרוע המשליטה את הנורמות מבית מדרשם על הממשלה.

4. אפשר להאריך עוד הרבה בבעייתיות הגדולה במצב שנוצר, אבל נדמה שאין בכך צורך. האנומליה בקיומו של תפקיד חזק כל כך שגבולות תפקידו וסמכויותיו פרוצים כל כך צריכה להיות ברורה מאליה. השאלה היא כמובן מה אפשר לעשות?

לא בטוח שבקדנציה הנוכחית אפשר לעשות הרבה, אבל יתכן בהחלט שניתן להתניע את המהלך שאותו אציע בשורות הבאות, והבשלתו תהיה בעזרתו יתברך בקדנציה הבאה כבר.

תחילת הפתרון הוא, כמה צפוי, עוד ועדה. ועדה חדשה שתעשה סדר חדש בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה. את הוועדה הזו צריך להרכיב בשום שכל, ולדאוג שהמשפטנים החברים בה יהיו מחד ברי סמכא בתחום, אולם מאידך יהיו בעלי השקפת עולם שמרנית מובהקת המתנגדת בחריפות לאקטיביזם ייעוצי מכל סוג שהוא.

הוועדה הזו תכתוב דו"ח חדש, שיחזיר את בחירת היועמ"ש לשר/ת המשפטים (באישור הממשלה כמובן) ויגדיר במדויק את תפקידו כיועץ בכיר מאוד, אבל לא יותר מכך, הכפוף לדרג הפוליטי שתחתיו הוא עובד. מן הסתם ועדה כזו תבחן ברצינות גדולה גם את סוגיית פיצול תפקידי היועמ"ש וכנראה שהיא אכן תמליץ על פיצול שכזה.

את המלצות הדו"ח הזה תוכל הממשלה לאמץ מיידית, ובכך לבטל במידה רבה את נזקי דו"ח אגרנט ודו"ח שמגר בקלות יחסית. אולם, על מנת להשלים את המהלך, צריכה ועדה כזו לנסח גם תזכיר חוק שיהפוך את הגדרות תפקידו וסמכויותיו של היועמ"ש לברורות, מוגדרות ותחומות היטב, בדומה לכל פקיד בכיר במדינת ישראל. השלב השני של החקיקה יהיה מן הסתם לא קל, ועד שהוא יסתיים ספיחים מסוימים של מציאות דו"חות אגרנט ושמגר עוד ישארו עמנו בחסותם של שופטי בג"ץ, אבל לא יהיה מנוס מלבצע זאת. יתכן שבהיערכות מתאימה ניתן יהיה לעגן את הנושא כבר בהסכמים הקואליציוניים שמייד אחרי הבחירות הקרובות ובכך להקל על ביצוע המהלך.