בשבע מהדורה דיגיטלית

חקיקה לבטלה

שורה של חוקים, חלקם בעלי תדמית ימנית מובהקת, נמצאים בימים אלה על שולחנה של הכנסת.

יוני רוטנברג , כ"א בכסלו תשע"ט

הדרך הקלה לקבל סיקור תקשורתי. לוח ההצבעות בכנסת
הדרך הקלה לקבל סיקור תקשורתי. לוח ההצבעות בכנסת
צילום: הדס פרוש, פלאש 90

שבועיים קשים עברו על עובדי הכנסת. פעם אחר פעם הם מצאו את עצמם גוררים את הפודיומים מחדר ישיבות אחד למשנהו, מהצהרה של זה למסיבת עיתונאים של זו.

הטרנד החדש, שהתחיל אצל ליברמן ונתניהו, המשיך בשבוע שעבר אצל השרים בנט ושקד, והשבוע הגיע גם למירי רגב ושוב לליברמן.

הפעם נסובו ההצהרות סביב החוק המכונה "נאמנות בתרבות". רגב ריכזה מאמץ מיוחד בניסיון להעביר את החוק, שהצליח להלהיט את גילדת האומנים ולגרור מחאות חריפות כבר תקופה ארוכה. החוק החדש, שמבקש לשלול תמיכה כספית של המדינה ממופעים שמשדרים מסרים אנטי-ישראליים, לא עלה בסוף להצבעה במליאה. באופן רשמי הדבר נגרם משילוב בין קואליציה צרה לחופש ההצבעה שניתן ב'כולנו', אך רבים – גם בימין – לא הביעו על כך צער מיוחד. מתברר שהוראות החוק החדשות לא משנות מהותית את המצב הקיים, וגם כיום ניתן לשלול תקציבים לפי אותן עילות שכבר קבועות בחוק.

"בסמכות שר האוצר לשלול כבר כיום תמיכות תקציבית במגוון תחומים, ושלילת תמיכה במוסדות תרבות שדוגלים בנכבה או במסרים אנטי-ישראליים היא חלק מהסמכות הזאת", מסביר לנו גורם במשרד המשפטים. "מה שרגב ביקשה לעשות במהלך הזה, זה להעביר את הסמכויות האלה מידי שר האוצר לידיה. זה אולי נשמע יותר הגיוני ששרת התרבות תחליט בעניינים האלה, אבל למעשה גם אם החוק היה עובר, שום דבר לא באמת היה משתנה. לא שונו כאן ההגדרות לשלילה או נקודות האיזון. אם יגיע מקרה כזה הוא בכל אופן יצטרך לעבור דרך הייעוץ המשפטי, שעובד לפי קריטריונים ברורים. בכל מקרה לפי מסמך שהוציא היועץ המשפטי של משרד האוצר, כמות המקרים שבכלל נידונים היא מזערית. כך שבפועל, השינוי כאן הוא רק מי יגיד שהתמיכה נשללת – רגב או כחלון. זה חוק שכל מטרתו להביא תועלת תדמיתית למי שחוקק אותו".

בצד החוק הזה, מונה הגורם גם את חוק עונש מוות למחבלים של ליברמן כצעד שאין בו שום שינוי מעשי. החוק, שמבקש לצמצם את המגבלות על גזירת עונש מוות למחבלים, הצטרף גם הוא השבוע לקלחת הפוליטית ולמאבקיו של ליברמן בקואליציה. לטענת ליברמן, סיעתו מתנגדת לחוק נאמנות בתרבות משום שהקואליציה תוקעת את חוק עונש מוות למחבלים.

"הסיפור של עונש מוות הוא בכלל בדיחה", ממשיך הגורם, ומסביר: "עונש מוות קיים כבר בחוק המנדטורי, מה שמנסים לעשות כאן זה שינוי של כמה פרטים. כך למשל אפשר יהיה לגזור עונש מוות ברוב, ולא יידרש גזר דין פה אחד. מה שמגוחך כאן הוא שהחוק בעצם מחייב את שר הביטחון להורות לאלוף לשנות את הצו. כלומר, אותו ליברמן שישב בלשכת שר הביטחון תקופה ארוכה, לא עשה את הדבר הפשוט הזה. במקום להרים טלפון לאלוף הפיקוד, הוא עושה עכשיו הורדות ידיים על חוק שיחייב את שר הביטחון להורות לאלוף. אין שום צורך בחוק, אם רוצים לשנות את הצו אפשר פשוט לשנות את הצו".

הכוונה רצויה – התוצאה רעה

לדברי הגורם, שתי ההצעות הללו לא לבד. חוק שלישי שכבר אושר ונכנס לספר החוקים אכן היה בו שינוי מסוים מהמציאות הקודמת, אך באופן אבסורדי דווקא הצר את צעדי הממשלה. מדובר בחוק המונע כניסה של מנהיגי BDS לארץ, שקבע כברירת מחדל את איסור הכניסה לאותם פעילים. מטרתו של החוק הייתה אומנם רצויה, אבל למעשה הוא גרם למבוכה הגדולה סביב פרשת לארה אל-קאסם.

"ברגע שהחוק הזה מגדיר מנהיגי BDS דווקא, ומכוחו מבקשים למנוע כניסה של פעילים לארץ, אז מאבדים את שיקול הדעת הנרחב של שר הפנים. זה יצר מצב שבו בית המשפט העליון לקח לידיו את הסמכות לדון אם היא באמת פעילה או לא, ולקבוע שהיא יכולה להיכנס. בלי החוק, ייתכן מאוד ששר הפנים היה מחליט שהיא לא רצויה כאן, בלי צורך לספק הסברים לבית המשפט", מסכם הגורם את סיפורו של עוד חוק שהוא יותר אמירה פוליטית מתיקון משפטי.

יחד עם חוקים אלה אפשר למנות גם את חוק ההמלצות, שמותיר פתח ליועץ המשפטי לממשלה להחליט האם לפרסם את המלצות המשטרה אם לאו, על אף שברור לכול שהמידע הזה יודלף לתקשורת בכל מקרה, את חוק החמרת הענישה לזורקי אבנים שנשאר כאות מתה, ואת חוק המרכולים שנתניהו ודרעי הודיעו מפורשות שהוא "לא ישנה דבר". כל אלה יוצרים תמונה רחבה של שימוש בחקיקה כדי להשיג רווחים פוליטיים או ליצור תדמית, בלי לעשות שינוי אמיתי ויסודי במדיניות או בספר החוקים.

"יש מקרים רבים שבהם אפשר פשוט ליישם חוק, אבל מעדיפים להציע חוק חדש, שהוא יותר נוצץ ופחות דורש מאמץ מיישום של חוק קיים. זה מצב של ניצחון בטוח – או שהצעת החוק תיפול והפוליטיקאי יוכל להגיד שניסה, או שהחוק יעבור ויירשם לזכותו", מסביר משה קלוגהפט, יועץ אסטרטגי למנהיגים באירופה ובישראל. קלוגהפט סבור שאין פגם בכך שמנהיגים פוליטיים משתמשים בחקיקה כאמצעי להעברת מסרים. לטענתו, פוליטיקאי עשוי להשתמש בכל כלי שיוכל לקדם אותו במגרש הפוליטי, הבעיה נעוצה במנגנון שמאפשר זאת. "פוליטיקאים ישתמשו, ובצדק, ככל יכולתם בתקנון העומד לרשותם. אם יש פרצה שמאפשרת להגיש הצעות חוק בלי חשבון, אז אנחנו לא יכולים להיות יותר צדיקים מהאפיפיור. אם רוצים לתקן, צריך לתקן את המנגנון. לא העכבר גנב אלא החור גנב".

"בהחלט לגיטימי לחוקק חוקים שמייצגים את האג'נדה שלשמה נבחרת", מסכים איש האסטרטגיה אמנון שומרון, מבעלי משרד זליגר-שומרון. "זה נכון ששרים וחברי כנסת הם דמויות ממלכתיות, אבל צריך לזכור שבסוף הם נבחרו בצורה פוליטית והם צריכים לייצג את הבוחרים שלהם. אם רגב הייתה מחוקקת הטבות מס לליכודניקים, זה היה לא לגיטימי, אבל כשהחוק בא ממקום אידיאולוגי ולטובת המדינה מבחינתה, אין בזה שום פסול.

"כשמירי רגב, לדוגמה, באה לחוקק חוק כמו נאמנות בתרבות, היא באה לומר לציבור: אני לוקחת חוק ישן שאיש לא יישם, ואני מנערת ממנו את האבק", מסביר שומרון את הרציונל שמאחורי החקיקות הללו. "זאת הצהרת כוונות אמיתית שמכאן ואילך המצב ישתנה, שתהיה אכיפה וייעשה שימוש בחוק. היא לא תגיד את זה מפורשות, מפני שהיא לא רוצה להיראות כמי שרק מסירה אבק מחוק ישן, אבל זו האמירה שבעצם מנסה להישמע כאן".

שם המחלה: חקקת

בעיית החוקים המיותרים והפופוליסטיים מתגלה כרחבה הרבה יותר מהחוקים הבודדים שמנינו. באופן כללי סובלת הכנסת ממה שנוהגים חבריה לכנות "חקקת" – כמות הצעות חוק אדירה ולא פרופורציונלית לפרלמנטים אחרים בעולם. כדי לסבר את האוזן, בכנסת האחרונה הועלו להצבעה כבר יותר מ‑4,000 הצעות חוק. קלוגהפט, שאסף את הנתונים כחלק מעבודת הכתיבה של סדרת הטלוויזיה 'שלטון הצללים', מדבר על 24,000 חוקים במהלך 15 השנים האחרונות, ש‑96 אחוזים מתוכם לא עברו. ישראל היא שיאנית הצעות החוק בעולם, ובפער עצום משאר המדינות.

"המציאות הזאת, של כמות בלתי נתפסת של הצעות חוק, פוגעת בצורה מאוד קשה בפעילות של חברי הכנסת", טוען ד"ר אמציה סמקאי, יו"ר מכון החשיבה 'בצדק'. "חבר כנסת שצריך להצביע על כל כך הרבה הצעות חוק ביום אחד, אין שום סיכוי שהוא ילמד אותן לעומק ויביע עמדה מגובשת. בפרלמנטים אחרים בעולם יושבים על כל חוק חודשים ארוכים ולומדים אותו, וכך יש דיון אמיתי ומגיעים לתוצאה טובה".

סמקאי מציג פן נוסף של הבעייתיות בריבוי חקיקה: פגיעה בפעילות הממשלה. "צריך להבין שחוקים הם הרבה פעמים לא הכלי המתאים לפתרון בעיות. יש פעמים ששימוש בחוק הוא כמו פטיש עשר קילו כדי לתקוע נעץ בלוח שעם. יש הרבה מקרים שבהם תחום מסוים היה נתון לשיקול דעתו של שר, שזה דבר שמאפשר חשיבה משוחררת ומותאמת למקרה ולנסיבות, אבל בגלל חוק שחוקק בנושא - השר צריך לפעול על פיו כמו רובוט. קח לדוגמה את סל התרופות: כל יומיים מנסים להעביר הצעות חוק שיכניסו או יוציאו ממנו תרופות. במקום זה היה צריך לתת את המנדט לועדת הסל, שמורכבת ממומחים שמבינים בתחום. מה שקורה בפועל, זה חברי כנסת שבכלל לא קראו את הצעת החוק וגם ההבנה שלהם בתחום מועטה, קובעים באופן שרירותי אילו תרופות יהיו בסל".

הסרבול שיוצרת החקיקה המרובה גולש לפי סמקאי גם אל תחומו של האזרח הקטן. הוא נותן כדוגמה לכך הצעת חוק שעלתה לאחרונה, שמגבילה את האפשרות של רשתות השיווק לפרסם מוצר מסוים במחיר זול, ובכך לשדל את הלקוח לרכוש את סל הקניות כולו בחנות על אף שאינו זול. סמקאי רואה בהתערבות כזאת זלזול בהבנה ובהתמצאות של האזרח. "לא סומכים על הלקוח שהוא מבין שלא כל המוצרים יהיו במבצע? זה שוב השימוש בפטיש ענק במקום לא מתאים. צריך לתת יותר מרחב לשיקול דעת ולפעולות שאינן מוכתבות בחוקים".

מי אשם ב"הצהרות החוק"?

פרט לבעייתיות שבריבוי החקיקה עצמו, קיים גם שימוש פוליטי נרחב בקלות שבה ניתן להגיש הצעות חוק בישראל. שלא כמו בחוקים שכבר ציינו, שחלקם כבר נכנסו לספר החוקים וחלקם בעלי סיכוי כלשהו להיכנס, ישנה תופעה של הפרחת הצעות חוק רק לצורך הסיקור התקשורתי. סמקאי מדרג את ההצעות הללו כפסולות ביותר מבין סוגי הצעות החוק, והוא טוען כי פעמים רבות המציעים לא חושבים בעצמם שהצעת החוק שהגישו ריאלית וטובה למדינת ישראל. כדוגמה הוא נותן את הצעת החוק של חבר הכנסת איציק שמולי, שעל פיה כל חייל בשירות סדיר ירוויח שכר מינימום. "שמולי בעצמו מבין שאין היתכנות כלכלית לחוק כזה", אומר סמקאי, "אבל הוא מאוד רוצה שתדבק בו התדמית של מי שדואג לחיילי צה"ל".

"אני לא חושב שנכון להאשים את הפוליטיקאים שלנו בכל דבר", אומר קלוגהפט ביחס לתופעת "הצהרות החוק". "צריך להבין שיש להם מוטיבציה להגיש הצעות חוק כאלה, בגלל שהתקשורת נותנת לזה סיקור. איזו סיבה יש לה לתת במה להצעת חוק שכולם יודעים שלא תשרוד עד קריאה שלישית? זה סתם החיפוש התקשורתי אחרי איזו התרחשות. חברי הכנסת משחקים את המשחק, הם יודעים שיקבלו סיקור נרחב על הצעה כזאת, אז הם עושים את זה. אם רוצים לשנות את המצב הזה, צריך קודם כול למתן את ההתייחסות התקשורתית להצעות קיקיוניות, אבל גם בצד זה לשנות את התקנון כך שלא יתאפשר לפזר הצעות חוק בלי כיסוי".

"יש לכנסת כלים רבים להשפיע ולהגביל את פעולת הממשלה גם בלי חקיקה", מסכם סמקאי, "אפשר לזמן את השרים לוועדות ולמליאה, כפי שחלק מחברי הכנסת כבר עושים, ולתת להם יותר שיניים מול הממשלה. אני גם הצעתי ליו"ר הכנסת לתקצב מחקר לכל חבר כנסת, כך שיוכל לרדת לעומקם של העניינים שמובאים בפניו. יש הרבה מה לעשות חוץ מחקיקה, הגשת הצעת חוק צריכה להיות מוצא אחרון".