בשבע מהדורה דיגיטלית

המינוי אינו זמין

בעידן של מלחמת סמכויות בין הדרג הפוליטי לדרגים אחרים, גם ועדת גולדברג הפכה לחלק ממלחמת "שומרי הסף"

יוני רוטנברג , כ"ח בכסלו תשע"ט

ריבוי חקירות תוקע את המערכת. השופט גולדברג
ריבוי חקירות תוקע את המערכת. השופט גולדברג
צילום: מרים אלסטר, פלאש 90

ארבעה ימים לפני שהובא הסכם חברון להצבעה בכנסת בתחילת 1997, הודיע ראש הממשלה דאז ודהיום, בנימין נתניהו, על מינויו של עו"ד רוני בר-און לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה.

בר-און היה אז עורך דין די עלום שם, חסר ניסיון בשירות הציבורי ומזוהה עם מפלגת הליכוד. כעבור שבועיים חשפה כתבת הערוץ הראשון איילה חסון כי בר-און הוא ידיד של אריה דרעי, שגם דיבר איתו על אפשרות של עסקת טיעון מקלה בפרשיות השוחד שבהן היה חשוד. נתניהו, לדברי חסון, נתן לדרעי את התשורה הזאת בתמורה לכך שש"ס יצביעו בעד הנסיגה מחברון. מהר מאוד מצאו את עצמם דרעי, ראש הממשלה וגם מנכ"ל משרדו אביגדור ליברמן בחדרי החקירות. הסערה שעוררה הפרשה בציבור הכריחה את הממשלה לנקוט צעדים משמעותיים, והולידה את ועדת שמגר שהורתה לשנות את אופן מינוי היועמ"ש. זה היה רק הספתח לשינוי גורף הרבה יותר, ועשרות מינויים בשירות הציבורי שנעשו עד אז בהחלטה בלעדית של השר, הוכפפו מאז לביקורת של ועדות מינויים.

21 שנים עברו, נתניהו הוא עדיין ראש הממשלה, דרעי עדיין שר, והוועדה למינוי בכירים היא עדיין אותה ועדה. אומנם ראשיה התחלפו וכיום עומד בראשה השופט גולדברג, אך למעט שינויים טכניים סמכויותיה ותפקידה נותרו כשהיו. ב-20 שנות קיומה הובאו לפני הוועדה עשרות שמות של מועמדים לתפקידים הרגישים והמשמעותיים ביותר במדינה, ותפקודה התקבל כמובן מאליו. רק השבוע, אחרי שנמנעה הוועדה מלהמליץ על ניצב צ'יקו אדרי לתפקיד מפכ"ל המשטרה, התעוררה חמתו של הדרג הפוליטי והיו שקראו אפילו לבטל את הוועדה כליל.

הסאגה החלה כאשר הורה השופט גולדברג בשבוע שעבר על ביצוע בדיקת פוליגרף לאדרי. לאחר שהגיעו תוצאות הבדיקה, התגלעו חילוקי דעות בין חברי הוועדה עצמם: נציב שירות המדינה פרופ' דניאל הרשקוביץ ונציג הציבור משה טרי המליצו על המינוי, ולעומתם היו"ר אליעזר גולדברג ונציגת הציבור טליה איינהורן התנגדו למינוי. על פי ההחלטה המסמיכה את הוועדה, במצב של שוויון בין החברים דעת היו"ר מכריעה, ולכן ההמלצה שלא למנות את אדרי למפכ"ל פורסמה בשבוע שעבר. השופט גולדברג נימק את הדחייה בכך שאדרי מודה שנפגש עם עורך הדין אשר מייצג את המתלונן נגדו, ימים ספורים לפני שהיה צריך לעמוד בפני הוועדה ולהיבדק באותו נושא. הסיבה השנייה הייתה שישה דו"חות תנועה שביטל בתקופת שירותו כראש אגף התנועה, ללא שום נימוק.

"התפקוד של ועדת גולדברג הפך להיות חלק מהעימות הרחב והבעייתי בין נבחרי הציבור והפקידים, ובייחוד בייעוץ משפטי, אלה המכנים עצמם שומרי סף", מסביר ד"ר יצחק קליין, ראש מחלקת מחקרי מדיניות בפורום קהלת, את ההתרעמות של פוליטיקאים מימין על התנהלות הוועדה. "לפי החלטת הממשלה שמסמיכה את הוועדה, ההמלצה היא רק המלצה, והממשלה יכולה לדחות אותה ולמנות את אדרי למרות ההמלצה. אבל מה יקרה בפועל - ההחלטה תגיע לבג"ץ, ומה שווה האות הכתובה בחוק בעיני בג"ץ אנחנו כבר יודעים. בלי להיות נביא, די ברור שבג"ץ יפסול החלטת ממשלה למנות בניגוד להמלצת הוועדה. לכן, למרות שההחלטה הספציפית של ועדת גולדברג היא לגיטימית ואולי אפילו סבירה, היא סבוכה בכל המשבר החוקתי שאנחנו נמצאים בו, של סמכות הממשלה הנבחרת לעומת הסמכות ששומרי הסף בעיני עצמם מנכסים לעצמם".

ועדה חוקרת

כדי להבין את מוסד ועדות המינויים, צריך לחזור להיסטוריה הלא ארוכה שלהן. ככלל, מינויים בשירות הציבורי דורשים מכרז עם תנאי סף ברורים. אלא שיש לא מעט תפקידים שמוגדרים בחוק כפטורים ממכרז, ושם נוצר החור. במשך השנים, בתרבות הארגונית שנהגה כאן, ברבים מהמקרים מונו מועמדים למשרות בשירות הציבורי על פי שיקולים של קרבת משפחה או טובות הנאה. מבקר המדינה התריע על כך בכמה דו"חות שפרסם, אבל הסאה נגדשה, כאמור, במה שהתפרסם כפרשת בר-און-חברון.

על פי החלטת הממשלה משנת 99', הוקמו שני סוגים שונים של ועדות – ועדות איתור וועדות מינוי. ועדות איתור מגישות רשימת מועמדים לשר הממונה, והוא בוחר מתוכה שם אחד. ועדות אלה מופקדות בדרך כלל על משרות מקצועיות לחלוטין, שאין בהן שום גוון פוליטי. באשר למשרות שדורשות יחסי אנוש טובים עם השר והזדהות מסוימת עם עמדותיו, הופקדו על המינויים ועדות מינוי, שתפקידן לבדוק את המועמד שמביא השר באמות מידה של טוהר המידות בלבד.

"בהחלטת הממשלה לא הוגדר באופן מובהק מה מעמד ההמלצה של ועדת המינוי", אומר ד"ר אסף שפירא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה. "אומנם הוגדר שם שבסופו של דבר ההחלטה היא בסמכות הממשלה, אך לא הוגדר מה משקל ההמלצה. הלקונה הזאת התגלגלה מטבע הדברים אל עולם השיפוט, ובעתירה שהוגשה בשנת 2007 נגד מינוי יעקב גנות לתפקיד המפכ"ל, קבע בג"ץ כי המלצת הוועדה היא 'שלב מהותי בהליך המינוי'. אלו מילים שאחריהן יהיה קשה להפוך את ההחלטה ולעבור את מבחן בג"ץ. המדינה תצטרך להביא לצורך העניין נימוקים חריגים, ונראה שבמקרה הספציפי הזה לא יימצאו כאלה".

בתחילת דרכה של הוועדה למינוי בכירים, כשעוד עמד בראשה השופט טירקל, הושמעה ביקורת על כך שהיא חסרה את הכלים להכריע בצורה אמיתית בשאלת טיב המינוי. הוועדה בודקת רק חומרים שמובאים בפניה, ולא יוזמת חקירות ושימועים מדעתה. המקרה שעורר את הביקורת היה ניסיון מינויו של יואב גלנט לתפקיד הרמטכ"ל. הוועדה אז אישרה את מינויו, ורק לאחר מכן הגיע המידע שגרם לביטול המינוי.

"מאז אותם ימים הוועדה הרחיבה את החקירות שלה", אומר שפירא. "אומנם גם היום היא עוסקת רק בנושאים שהועלו על שולחנה, אבל בניגוד לעבר היא גם דואגת לאמת אותם מיוזמתה. הפוליגרף שעבר אדרי הוא דוגמה מצוינת לכך. הוועדה לא הסתפקה במידע שקיבלה אודות בעיות בטוהר המידות של אדרי, אלא אף שלחה אותו לבדיקה שתאמת את זה".

גם ד"ר קליין מסכים שאין מקום להרחיב את סמכויות החקירה של הוועדה. לדבריו, מציאות שבה כל מינוי דורש שישה חודשים של חקירה ודרישה תוקעת את המערכת, ועלולה לפגוע בתפקודם התקין של גופים קריטיים כמו צבא ומשטרה, ולכן ההפסד מבדיקות מדוקדקות רב על התועלת. לפי החלטת הממשלה, נדרשת הממשלה להודיע על המינוי שבוע בלבד לפני תקפותו, ובמקרים מיוחדים ניתן להודיע אפילו 48 שעות בלבד לפני זמן המינוי עצמו.

37 מינויים, התנגדות אחת

ד"ר יצחק קליין מסכים שוועדות מינויים הכרחיות בשירות הציבורי, כדי למנוע שחיתות או פגיעה באינטרס הציבורי. גם ההחלטה הנקודתית בנוגע לניצב אדרי נראית בעיניו סבירה ביותר. אולם יש לו ביקורת בהקשר העכשווי של פעילות הוועדה, שמהווה עוד קרב במערכה בין הדרג הפוליטי לדרג הפקידותי. לדבריו, הדם הרע שזורם בין הדרג הפוליטי לדרג המשפטי פוגע באיזון שהוועדות ניסו לייצר, ולמעשה יוצר קושי בקבלת החלטות ענייניות באשר למינוי בכירים.

"אם היינו במצב אחר, התיאבון של שרי הממשלה לאתגר את המלצת הוועדה בנושא שהוא בסמכותה, היה מופחת בהרבה. במדינה נורמלית זה לא צריך לקרות. אבל היום הכול נגוע, ומושפע מהמאבק המתמשך בין הרשות המבצעת לחבורת שומרי הסף בעיני עצמם. זה יוצר מצב שבו כמעט אי אפשר לקבל החלטה מאוזנת ונורמלית".

ד"ר אסף שפירא חלוק עליו לחלוטין. הוא רואה בהתנהלות הוועדה המשך ישיר של ייעודה על פי החלטת הממשלה, במנותק לחלוטין ממלחמת הדרגים שעליה דיבר קליין. "המצב שהתעצב במהלך השנים הוא מצב מאוזן, שמעניק מרחב לשיקולים של הפוליטיקאים מחד, אך גם מגביל אפשרות של מינויים לא ראויים מאידך", הוא אומר. "אספתי נתונים שמוכיחים ללא ספק שהוועדה לא מחפשת להתערב ולהפריע. הוועדה למינוי בכירים עסקה ב-37 מינויים במשך שנות תפקודה, ומקרה ניצב אדרי הוא המקרה הראשון שבו היא נמנעה מלהמליץ על המועמד של השר. אומנם היו מקרים, כמו מקרה יעקב גנות, שמועמדים הסירו את מועמדותם מיוזמתם כשהבינו לאן הדברים הולכים, אבל גם המקרים האלה לא רבים".

בעקבות כך, שפירא מבקר את הפוליטיקאים שקוראים להתעלם מהמלצת הוועדה ואף לבטלה כליל. "הממשלה שהקימה את הוועדה הייתה ממשלת נתניהו. הממשלה הזאת עצמה, לפני כחצי שנה, העבירה החלטה על כמה שינויים טכניים בוועדה, אבל לא העלתה על דעתה שיש לבטלה. פתאום, כשעל מינוי אחד הוועדה לא ממליצה, הם מתקוממים וקוראים לבטל את הוועדה. זה יהיה חוסר משילות וחוסר מינהל תקין, אם הממשלה תצא נגד החלטה של ועדה שהיא עצמה מינתה".