בשבע מהדורה דיגיטלית

משחק הכיסאות

המשא ומתן הקואליציוני מתחיל ואיתו משחק הכיסאות סביב שולחן הממשלה. כל השרים שווים, אבל יש בהחלט תיקים שווים יותר

ניצן קידר , י"ג בניסן תשע"ט

לא לכל השרים יש כוח אמיתי ביד. ישיבת ממשלה
לא לכל השרים יש כוח אמיתי ביד. ישיבת ממשלה
צילום: מארק ישראל סלם, לע"מ

מלאכת הרכבת הממשלה יצאה לדרך השבוע באופן רשמי, כשלכל המעורבים ברור שאיש מהם לא יהיה מרוצה במאת האחוזים ממה שיקבל.

במשחק הקואליציוני נוצרה לאורך ההיסטוריה הפוליטית של מדינת ישראל היררכיה של שווי משרדים. יש משרדים שנחשבים יוקרתיים יותר, אחרים שנחשבים פחות, וכל השרים שואפים כמובן למקום הכי גבוה.

תיק החינוך לדוגמה כבר נדרש פומבית על ידי אחת השותפות בקואליציה הבאה, אולם לפחות חמישה מבכירי הליכוד לוטשים גם הם עיניים לאותו התיק, וראש הממשלה עצמו הצהיר שתיק החינוך יישאר בידי הליכוד אחרי הבחירות. גם תיק המשפטים נחשב אחרי הקדנציה האחרונה למצרך מבוקש, זאת בשעה שתיק התרבות, למרות הקדנציה הסוערת של מירי רגב, לא הוזכר כחלק מדרישותיה של אף מפלגה. השאלה הגדולה היא האם ההילה של המשרדים המבוקשים מצדיקה את עצמה, והאם יש שרים שאולי כדאי שיעדיפו משרדים קטנים יותר שבהם יוכלו להתבלט, בדיוק כפי שעשתה רגב.

עובד יחזקאל, כיום יועץ אסטרטגי ובעבר מזכיר הממשלה בתקופת כהונתו של אהוד אולמרט, מחלק את המשרדים לשניים. "יש אבחנה בין משרדי ה..., בה"א הידיעה, לעומת המשרדים ל...", הוא אומר. "יש משרדים כמו הביטחון, החוץ והאוצר שנחשבים לתיקים היוקרתיים ביותר, למרות הירידה בערך של משרד החוץ בשנים האחרונות, כתוצאה מהעובדה שנתניהו מעדיף לשמור אותו אצלו", מסביר יחזקאל.

"את ההבדלים בין המשרדים בשתי הקטגוריות אפשר לראות בקלות. משרד החינוך, משרד הבריאות ומשרד העבודה והרווחה – לעומת המשרד לשוויון חברתי או לנגב ולגליל. משרדי ה"א הידיעה בדרך כלל גדולים משמעותית מבחינת ההשפעה שלהם על האזרחים ועל התקציב. משרד התחבורה הוא כזה, משרד החינוך הוא השני בגודלו בתקציב המדינה. משרדי הל... למיניהם, הם תוצר של משאים ומתנים קואליציוניים. ברור לכולם שהממשלה לא זקוקה לכל כך הרבה משרדים".

המשרד שאיש לא ביקש

עו"ד שמחה רוטמן, היועץ המשפטי של התנועה למשילות ודמוקרטיה, חושב קצת אחרת, בעיקר לגבי שלושת המשרדים הגדולים ביותר. "משרד הביטחון מוערך הרבה יותר מערכו האמיתי", טוען רוטמן, "למעשה, יכולתו של שר הביטחון להשפיע על מה שמתרחש במשרדו – וראו את זה בממשלה האחרונה – מוגבלת. בסופו של דבר בנושאי הביטחון המדיניות היא של כלל הממשלה, וראש הממשלה, בוודאי הנוכחי, משפיע יותר מכל שר ביטחון כזה או אחר. אני לא הייתי מציע לשום שותפה קואליציונית לקבל את המשרד הזה. עדיף להן שהליכוד ייקח אותו".

ומה עם תיקי האוצר והחוץ? הם תמיד נחשבים מטרות מועדפות למפלגות השונות.

"בהחלט אפשר לומר שמשה כחלון השפיע באוצר. המציאות שבה המשרד הזה ניתן לשותפה קואליציונית הביאה עצמאות למשרד. כשזה היה שטייניץ, אז הוא עשה מה שביבי אמר. זו הייתה מדיניות כללית של הממשלה, שמנוהלת על ידי ראש הממשלה ומבוצעת על ידי שר האוצר. אין ספק שזה משרד אטרקטיבי מאוד, יש בו המון מקום להשפיע ולבנות תוכניות. לא הרבה אנשים יודעים מיהו השר לשיתוף פעולה אסטרטגי, אבל כולם יודעים מי הוא שר האוצר. ועדיין לא הייתי מציע לאף שותף קואליציוני לבקש אותו.

"כך גם בתיק החוץ. אין לנו שר חוץ במשרה מלאה כבר כמה שנים טובות. גם ליברמן, כשכיהן בתפקיד, סבל ממשהו שאפשר להגדיר כקללת נתניהו. מאחר שנושאי חוץ, ביטחון וכלכלה מזוהים מאוד עם נתניהו, כשאתה נמצא באחד המשרדים הללו תרגיש הרבה פעמים שראש הממשלה מתערב לך בהחלטות או גונב לך את התהילה", מסביר רוטמן.

ד"ר ארז כהן, מומחה למדיניות ציבורית וכלכלה פוליטית ומרצה באוניברסיטת אריאל, מדרג את חמשת המשרדים הכי חשובים לדעתו. "הסדר הוא: ביטחון, חוץ, אוצר, חינוך ובריאות. המשרדים האחרים מדורגים בהיררכיה כדרג ב', כמו התמ"ת והפנים, ודרג ג'. כך לדוגמה, במשא ומתן קואליציוני לא שמעתי שמתעקשים על משרד התיירות".

מספרים לנו שמשרד האוצר מאוד מבוקש – ובכל זאת לא נראה שהליכוד מתעקש עליו או מעוניין בו יותר מדי.

"במשרד האוצר חולשים על המון תחומים, ומשפיעים על הפעילות כל המשרדים האחרים. ברור שהוא מאוד מבוקש כי אפשר גם להיטיב עם העם. אבל האתגרים שקיימים כיום הם מאוד גדולים והסיכוי להיכשל גם הוא גדול. כך, על כל הכישלונות יוכלו לומר ששר האוצר נכשל, ועל ההצלחות במאקרו יאמרו שזו מדיניות של ראש הממשלה. נושא הביטחון מטופל בדיוק להפך. נתניהו רוצה את הביטחון אצלו. הוא מבין שמהמצב הנוכחי אפשר רק לעלות ואומר לעצמו: יש כאן מקום להצליח".

זאת אומרת שראש הממשלה מוכן לוותר על התיקים שהוא יכול לנכס לעצמו את העשייה שלהם כמימוש המדיניות שלו.

"תיק החוץ הוא דוגמה מצוינת לכך. כל החיבורים הבינלאומיים שהיו לממשלת ישראל בשנים האחרונות קשורים לנתניהו, והוא זוקף את זה לזכותו. הוא לא צריך שר חוץ שיגיע להישגים ובסוף עוד ינסה להאפיל עליו. הגישה של נתניהו היא לשמור על ריחוק מהשרים שלו מבחינת היררכיה, כדי להבהיר שהוא קובע הרבה יותר מכל שר".

מי עושה את מי

יש גם משרדים שלא זוכים למלוא תשומת הלב. כאלה שניתנים באופן אוטומטי לעיתים, בלי להקדיש מחשבה לעובדה שאולי המשרד המסוים שיישאר בידי מפלגת השלטון יועיל הן לאזרחים והן למפלגה ברמה הפוליטית. עו"ד שמחה רוטמן נותן דוגמה לכך: "יש משרדים שלא נותנים להם מספיק חשיבות ומחלקים אותם – כמו משרד הפנים. האחריות שלו והכוח שלו מול הרשויות המקומיות גדול, ולכן ש"ס מאוד אוהבת אותו. לא לוקחים בחשבון שהנושא של טיפול בסוגיית המסתננים, שנמצא בסמכותו של משרד הפנים, חשוב מאוד למצביעי מפלגות הימין כולן. לא מספיק חושבים על היכולות של המשרד הזה".

משרד המשפטים גם הוא לא היה כה אטרקטיבי עד לקדנציה האחרונה.

"במשך הרבה מאוד שנים אף אחד לא התייחס למשרד המשפטים ברצינות. השינוי היה דווקא בקדנציה של איילת שקד. זה משרד עם הרבה מאוד כוח, בגלל ששר המשפטים יושב בוועדת השרים לחקיקה ומחזיק את השיבר של החקיקה. על הנייר זה תפקיד מאוד חשוב. בפועל, שרי משפטים רבים היו חותמת גומי של הדרג המקצועי וגם מינו את השופטים שמערכת המשפט רצתה, ואז זה היה משרד אפור ומשעמם. שקד הייתה השרה הראשונה שהצליחה להשפיע על המינויים של השופטים והצליחה לנהל את ועדת השרים ביד רמה. אבל אם שר המשפטים הבא לא יידע להמשיך באותה דרך, משרד המשפטים ימשיך להיות בית קברות לפוליטיקאים".

אז במשרדים מסוימים דמותו האישית של השר יכולה לשנות את המיצוב של המשרד?

"באופן אמיתי שר טוב יכול להפוך כל משרד לכלי לקידום מדיניות וגם לכלי לשימור התודעה הציבורית. הדוגמה הבולטת ביותר היא מירי רגב במשרד התרבות. זה לרוב היה משרד שלא שמעו עליו ושלא קידם מדיניות. היא הצליחה להפוך את סוגיית התקצוב לתרבות בפריפריה ואת הנאמנות בתרבות לנושאים משמעותיים, ולקבוע בהם מדיניות. בכל משרד שהוא, אם יבוא שר שיודע מה הוא רוצה ומה המדיניות שהוא רוצה לקדם, המשרד יהפוך למשמעותי יותר, למשפיע יותר ולקרש קפיצה לתפקיד חשוב יותר או להשפעה גדולה יותר. דוגמה אחרת היא השר ישראל כ"ץ שנשאר באותו משרד במשך כמה קדנציות והצליח לקדם מהלכים רבים".

מדוע המשרד לביטחון פנים, שאמור לרכז כוח רב, אינו מבוקש במיוחד בקרב המפלגות השונות?

"ביטחון פנים הוא משרד שצריך להיות מאוד מבוקש והוא לא מספיק מוערך. אני חושב שבקדנציה האחרונה נוצר הרושם שהמשרד לא מנהל את המשטרה, אלא היא מתנהלת כגוף עצמאי. משרדים שכשמפשלים בהם אתה חוטף ואין לך יכולת אמיתית להשפיע על אופן הפעולה – הם משרדים שאינם אטרקטיביים. במשרד החינוך יש לשר שרוצה להשפיע מקום להשפעה. במשרד לביטחון פנים זה לא קרה, בוודאי בקדנציה האחרונה. על פניו, על פי החוק היבש, לשר לביטחון פנים יש סמכויות אדירות. אם ייכנס לשם שר לוחמני יותר, יש המון נושאים שמחכים לתעדוף ולהוראות שיירדו למשטרה כדי שתבצע אותן ותטפל בהם", מוסיף רוטמן.

דרושה רוח חדשה

עובד יחזקאל ראה כיצד הדברים מתנהלים מבפנים, והוא מתקשה להבין מדוע יש משרדים שיש בהם תקציב וכוח – ובאופן אוטומטי כבר מיועדים למפלגה מסוימת, כשמאוד יכול להיות שרוח חדשה יכולה ליצור שינוי. "משרד הבריאות, מבין משרדי ה"א הידיעה הוא יחסית קטן. התקציב שלו קטן ורובו מיועד לדברים מסוימים. גם משרד הקליטה נחשב למשרד קטן. יש שרים שהאישיות והנוכחות התקשורתית שלהם משפיעה יותר, אבל זה נקודתי ולא משנה את העובדה שמדובר במשרדים קטנים יחסית שמצויים בסדר עדיפות משני מאוד מבחינת היוקרה הפוליטית שלהם", הוא מסביר.

אגב, לדעתו של יחזקאל ההסתכלות על משרד הבריאות כמשרד קטן – מוטעית. "אני חושב שתיק הבריאות הוא משמעותי מאוד. אם הייתי שוקל חזרה לחיים הציבוריים ברמה הממשלתית, זה התיק שהייתי הכי רוצה. יש בו השפעה על כל אזרח. לאורך כל השנים יש לו יחסית חשיבות קטנה מבחינה פוליטית והוא בהחלט החמצה".

ומה עם משרד החינוך? יש לו תקציב גדול ולא מעט גורמים חושקים בו.

"משרד החינוך נחשב למשרד מאוד משמעותי, אבל בקרב השרים ידוע שמדובר במשרד מאוד בעייתי. קשה מאוד לדחוף בו רפורמות משמעותיות. לפעמים פוליטיקאי לא מסתכל רק על טובת הציבור אלא על האופן שבו התיק ישרת את האינטרסים הפוליטיים שלו. לצערי, כשמקימים קואליציה היוקרה והאגו הרבה יותר משמעותיים מהתכנים של המשרדים".

יחזקאל מזהה גם מגמות אחרות, כמו זו שהייתה בקדנציה האחרונה במשרד המדע שבראשו עמד השר אופיר אקוניס. "משרד המדע קטן, וההשפעה שלו קטנה יחסית. במקרה הזה אישיותו של השר השתלבה בכך שנושא החלל תפס תאוצה גם ברמה הבינלאומית. אני חושב שכל נושא הטכנולוגיה ומשרדים טכנולוגיים אלו דברים שילכו ויתעצמו עם השנים".

יש שרים מאושרים?

ליחזקאל יש ביקורת אחת מרכזית על השיטה, והיא ריבוי השרים. בממשלה הקרובה, על פי ההערכות, יהיו לא פחות מ-26 שרים. להם יתווספו עוד כמה סגני שרים, ייתכן שאפילו מספר דו ספרתי.

"ממשלת ישראל שמנה באופן קיצוני. ממשלתו של אריק שרון הייתה הגדולה ביותר מאז ומעולם. אנחנו מדינה שמייצרת עודף של משרדים ושרים משיקולי קואליציה ולא כי באמת צריך את זה. גם הממשלה הנוכחית הולכת להיות עודפת, כשהאינטרס הפוליטי פוגע באינטרס הציבורי".

יכול להיות שיותר מדי משרדים גם משאירים אדמה חרוכה בקרב השרים שקיבלו משרדים פחות שווים?

"כשאתה עושה משא ומתן קואליציוני זו אסטרטגיה של ארזים ואזובי קיר. אתה מרצה את מי שאתה לא יכול בלעדיו, הארזים, בתיקים החשובים. אזובי הקיר מסתפקים בשיירים. בהחלט יש משרדים ושרים שנמצאים במקום של אזובי קיר. כמזכיר ממשלה, מספר השרים שהיו מתלוננים לי שאין להם יותר מדי מה לעשות היה גדול. אתה בהחלט נתקל בשרים לא מרוצים, מה שיוצר בעיות".

יחזקאל מסיים באנקדוטה שקשורה לנושא שביעות הרצון של השרים: "שרת החינוך לשעבר, יולי תמיר, העבירה לי באחת מישיבות הממשלה פתק שבו היא שאלה אותי למה אני נראה מהורהר. עניתי לה: 'אני מסתכל עליכם, אחד אחרי השני, ולא רואה בחדר אף אדם מאושר'. היא תהתה מדוע אני אומר דבר כזה, ועניתי: 'באופן אמיתי, תעברי אחד אחד בחדר ותגידי לי מי נראה מאושר'. לימים היא סיפרה לי שהפתק הזה היה אחת הסיבות להחלטה שלה לפרוש מהחיים הפוליטיים. כשאתה בממשלה אתה במקום עם כל כך הרבה כוח, אבל לפעמים אתה עם אפס כוח. הקונפליקט הזה, בין כוח בפועל להיעדר כוח למעשה, יוצר המון בעיות לעבודת הממשלה, ועוד יותר במקרים שיש שרים שמתפקדים מתוך ריצוי או תחושת חוסר חשיבות", מסכם יחזקאל.