דרוש תיקון

התנהלות הפרקליטות בתיקי רה"מ הציפה מחדש בעיות מהותיות שמתקיימות בפרקליטות, ולדעת מומחים משפטיים דורשות תיקון מיידי.

ניצן קידר , א' בכסלו תש"פ

25 משפטנים שחושבים בדיוק אותו דבר. היועמ"ש מנדלבליט
25 משפטנים שחושבים בדיוק אותו דבר. היועמ"ש מנדלבליט
צילום: יוסי זמיר, פלאש 90

שאלות מהדהדות במיוחד לגבי התנהלות הפרקליטות עולות מתיקי ראש הממשלה נתניהו, אבל רובן היו מונחות על השולחן הרבה לפני כן. הציבוריות הישראלית עסקה לא מעט בתקופה האחרונה בכוחו של בית המשפט בסוגיות שונות, אבל מתחת לפני השטח נדמה שהבעיות בהתנהלות הפרקליטות מטרידות לא פחות, אולי אפילו הרבה יותר. הבעיות הללו מצביעות כולן על התנהלות שלעיתים נדמה שנובעת משכרון כוח, ובסוגיות אחריות גובלת בניגוד עניינים.

עו"ד גיל ברינגר, מרצה למשפטים ולשעבר יועצה של שרת המשפטים איילת שקד, מכיר את המערכת היטב מבפנים והוא מצביע על הבעיה המרכזית. "הפרקליטות היא מערכת שמשבטת את עצמה. אין דם חדש ואין רעיונות חדשים. היום כדי להתמודד במכרז של הפרקליטות, צריך בפועל להיות מתוך הפרקליטות. חוץ מהתפקידים הראשוניים, היותר זוטרים, אין באמת אנשים שמגיעים מבחוץ".

איך זה עובד?

"לתפקידים בכירים בפרקליטות תמיד מתמודדים וזוכים רק אנשים מבפנים. הבחירה בהם נעשית בשיטה של המכרזים, שעשויה בצורה מאוד לא טובה, שלא פתוחה כלפי מתמודדים מבחוץ. יותר מכך, מי שקובעים את זהות הזוכה במכרז הם ראשי היחידות, כך שברגע שיש לראש היחידה מועמד מועדף הוא דואג לרמוז לכל מי ששוקל להתמודד, שיש לו כבר מועמד. כולם מבינים שמכיוון שבסוף ראש היחידה הוא שיעמוד בראשות ועדת המכרזים, יש פחות טעם להתמודד.

"מה שהתרחש בתיק 4000 מדגיש במיוחד את התוצאה של ההתנהלות הזאת. בתיק הזה היועץ המשפטי לממשלה פרסם בחודש פברואר הודעה, שבה הוא פירט את העמדות של כל אחד מהפרקליטים שהוא התייעץ איתם בנוגע לשאלת השוחד בתיק, שהיא שאלה לא פשוטה. מנדלבליט פרסם שהוא התייעץ עם 25 אנשים מהפרקליטות, וכולם חשבו שיש כאן סעיף של שוחד. כלומר, לא היה אפילו קול אחד שונה. מה שאנחנו חייבים לשאול זה איך נוצרת התופעה ש-25 אנשים מסכימים על אותו דבר, כשבתיקים אחרים הם רבים על דברים הכי קטנים".

בלי איזונים ובלמים

ברינגר מדבר על בעיה נוספת. "יש כאן בעיות של גוף תאב כוח, שגדל מאוד בלי איזונים ובלמים. בכל פעם שהפרקליטות נתקלת בביקורת היא עונה 'אבל למה באופן הזה?', וכשהם נשאלים איך הם כן יקבלו ביקורת, הם מדברים על 'ביקורת לגיטימית'. זה נשמע טוב ויפה, אבל אז אני נזכר שלפני שנתיים רצינו בלשכה של השרה שקד להקים גוף ביקורת על הפרקליטות, בראשות נשיאת בית המשפט המחוזי הילה גרסטל, ואחר כך השופט דוד רוזן, והם איימו בשביתה. הם התנהלו כמו ועד העובדים בנמל, איימו שאם זה יהיה גוף אחד חזק הם לא יעבדו. בסופו של דבר, למרות שהנושא חצה מחנות והיו הסכמות רחבות מימין ומשמאל, הסיפור נפל. כך נוצר גוף חלש ונכה. בשורה התחתונה זה גוף שלא יודע להכיל שום סוג של ביקורת כלפיו".

הפתרון של ברינגר חד וברור. "הייתי בונה גוף ביקורת הרבה יותר חזק ומשמעותי מזה הקיים כיום, כי הפרקליטות מאוד חזקה, עם יכולות מוצדקות שמנוצלות לעיתים להרס".

ד"ר אביעד בקשי, ראש המחלקה המשפטית בפורום קהלת, מסכים עם הביקורת הזאת. "בקדנציה הקודמת עבר חוק שהסדיר את נושא נציבות הביקורת על הפרקליטות, אבל זה גוף חסר ביותר מבחינת הסמכויות שלו. הנציבות לא יכולה לבקר החלטות מהותיות, ולבצע ביקורת תוך כדי פעולה. בנוסף לכך, ליועץ המשפטי לממשלה יש סמכות לבלום כל ביקורת. זה מצב שהוא בלתי מתקבל על הדעת. היום כולם מבינים שגם אם היינו בונים גוף ביקורת יותר אגרסיבי, זה עדיין לא היה מספיק. נדרשת גם היכולת לחקור ולהעמיד לדין. החוק מחייב שתהיה פונקציה בלתי תלויה שתהיה מסוגלת לחקור ולהעמיד לדין כל אדם במדינה, כולל נבחרי ציבור. לא יכול להיות שהגוף היחיד שאין פונקציית חקירה בלתי תלויה כלפיהם, הם ראשי מערך התביעה בעצמם".

בקשי גם מדגים את הבעיה. "אין כאן הבעת חוסר אמון אישי במי שמכהנים בתפקידים הללו. המציאות היא שכאשר היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה מקבלים החלטות בענייני חקירה, אם אני רוצה להתלונן עליהם אצטרך ללכת אל הנילון בעצמו, היא פשוט לא הגיונית". בקשי ממליץ להקים "גוף נפרד בעל סמכויות חקירה והעמדה לדין פלילי ומשמעתי ביחס לבכירי מערכת אכיפת החוק, כדי שבמידת הצורך ניתן יהיה לפנות אליו".

שקיפות, ביקורת ופיקוח

עו"ד זאב לב, מנהל המחקר של התנועה למשילות ודמוקרטיה, חושש שריכוז כוח גדול מדי בידי מערכת אכיפת החוק פוגע בסופו של דבר בציבור. "במשרד המשפטים בכלל ובפרקליטות המדינה בפרט, עובדים עובדי ציבור נאמנים ומסורים, שעושים לילות כימים בשירות המדינה. מדובר בחוד החנית של השירות הציבורי. אבל דווקא כאן טמונות הסכנות הגדולות ביותר. גוף ממשלתי שמרכז עובדים מוכשרים מאוד ואמביציוזיים מאוד, שרואים בעבודה שלהם שליחות שעולה על כל ערך אחר, הוא גוף שמועד להפוך לריכוזי ולדרוס את כל הערכים שאינם בהגדרת המטרות שלו. עובדי ציבור 'עם רעל בעיניים' הם גם עובדי ציבור שעלולים לרמוס ערכים חשובים בדרכם למטרה".

לדבריו, "זו הסיבה שככל שכוחם של המשפטנים עולה, אנו רואים יותר ויותר מקרים של רמיסת החוק או סטנדרטים פסולים בקרבם. זה לא מתוך רוע, אלא מתוך מחשבה שהמטרה מקדשת את האמצעים. סיפורי רות דוד, סגירת חקירות נגד בכירים במשרד המשפטים, תצהירים שקריים שעוברים בלי חקירה, הדלפות שעוברות בשתיקה – הכול כדי לא לפגוע ב'מערכת'".

כיצד פותרים לדעתך את הבעיה הזאת?

"הפתרון נמצא בשקיפות, ביקורת ופיקוח. מערכות אכיפת החוק הן מערכות חשובות, אבל הן חייבות לפעול במסגרת חוקית ברורה ותחת פיקוח וביקורת חיצוניים. לא יכול להיות שהיועץ המשפטי הוא זה שצריך להעמיד לדין או לחקור את אנשי משרדו. למרבה הצער, גוף הביקורת היחיד על הפרקליטות סורס מראש על ידי ועד הפרקליטים שנלחמו בו בכל הכוח, תוך השמצות ופגיעה אישית בנציבה הראשונה – השופטת בדימוס הילה גרסטל.

"באופן מעשי, יש שני תיקונים חיוניים שחייבים לבצע בהקדם: צריך לחזק באופן משמעותי את נציבות הביקורת על הפרקליטות, לתת לנציב אפשרות לבצע גם ביקורת פרטנית וגם ביקורת מערכתית, ובעיקר לתת לו סמכויות אכיפה בדמות יכולת להורות על חקירה ואפילו מינוי תובעים חיצוניים. לא יכול להיות שאנשי הפרקליטות יהיו התובעים של עצמם".

ומה עם אבירי שלטון החוק שעלולים לקום ולזעוק?

"אסור להתרגש מהצעקות שיגיעו על הפגיעה בשלטון החוק ומות הדמוקרטיה. מדובר על תלונות של חבורה מצומצמת של אנשים שהתרגלו לפעול בלי רסן ובלי מגבלות, כאשר אפילו החוק כבר אינו מחייב אותם. דמוקרטיה אמיתית מחייבת שקיפות ובקרה, ושלטון החוק צריך לחול על כולם. אפילו על המשפטנים".

דואליות בלתי אפשרית

עו"ד ינון סרטל, לשעבר בכיר בפרקליטות וכיום פרקליט מוביל בתחום עבירות הצווארון הלבן, מגדיר את המצב כ"בעיה מובנית במערכת". "יש קושי לבקר אותה, יש קושי לתקן אותה. כל מי שמנסה לעשות תיקון או רביזיה במחלקה, זוכה לביקורת חריפה", הוא מסביר.

סרטל מצביע על בעיה שונה מאלו שהוזכרו עד כאן. "הבעיה הבולטת ביותר היא כפל התפקידים שבהם נושא היועץ המשפטי לממשלה: העובדה שהוא מכהן גם כראש התביעה הכללית וגם כיועץ משפטי לממשלה היא לדעתי דואליות בלתי אפשרית שאינני יודע אם קיימת במקום כלשהו בעולם. אלו שני תפקידים שלא יכולים לדור בכפיפה אחת, ולדעתי יש ניגוד אינטרסים ביניהם. האם זה הגיוני שמי שמייעץ משפטית לממשלה ישמש גם כתובע מול שרי ממשלה או יעמוד בראש גופי החקירה שחוקרים אותם במידת הצורך? אני חושב שהתפקיד הכפול הזה מחייב טיפול דחוף".

מה הדרך הנכונה לשנות את המציאות הזאת?

"פיצול של התפקיד הזה. צריך שבראש התביעה הכללית יעמוד תובע כללי כפי שקיים במדינות אחרות במערב, שיהיה אחראי על כל רשויות התביעה, והיועץ המשפטי לממשלה יהיה תפקיד ביצועי שהוא חלק מהרשות המבצעת, על כל המרכיבים של התפקיד ומי שפועלים תחתיו. מדברים על כך שנים רבות, אבל המערכת כל כך חזקה שזה טרם התרחש".

ד"ר אביעד בקשי מסביר כי בנוסף לבעיה הברורה בהתנגשות שבין תפקידי היועץ, הוא זוכה לגיבוי נוסף. "בית המשפט עוד הוסיף ופיתח כאן את הנורמה שחוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה מחייבת, והאבסורד רק הופך גדול יותר". לדבריו, "הדבר הראשון שצריך לשנות במערכת הוא ליצור הפרדה. כבר לפני עשור ח"כ הרב בני אלון ז"ל הניח הצעת חוק בעניין, השר המנוח יעקב נאמן תמך בכך וגם השר לשעבר דניאל פרידמן היה בעד. הדבר השני הוא לטפל במצב שבו התזה של היועץ המשפטי לממשלה מחייבת את הממשלה, והיועץ המשפטי לממשלה כאשר הוא מייצג את הממשלה בבג"ץ יכול לכפות את דעתו על מי שהוא מייצג".

על מי חלה החובה להוביל את השינוי?

"כל עוד בית המשפט לא משנה את הנושא, הכנסת צריכה לבצע את תיקוני החקיקה הנדרשים ולהבהיר שהיועץ המשפטי לממשלה, כשמו כן הוא – יועץ. חוות דעתו אינה מחייבת את הממשלה, זכותה לבחור את העמדה שתוגש בפני בית המשפט, ובמידת הצורך היא יכולה להשתמש בייצוג פרטי על פי שיקול דעתה, ובלי צורך בקבלת אישור מהיועץ המשפטי לממשלה".

הפרדה מתבקשת

עו"ד סרטל מדבר על בעיה מובהקת שהתעוררה גם בתיקי נתניהו, אבל לא רק שם, ודורשת פתרון מיידי. "בעיה בולטת היא היעדרו של הריבון מהמערכת. הריבון במדינה דמוקרטית הוא הציבור. יש לו השפעה על זהות חברי הכנסת כי הוא בוחר אותם, אבל אין לו שום השפעה על המתרחש במערכת המשפטית, לא בתביעה ולא ברשות השופטת. זה די ייחודי למדינת ישראל".

איך זה אצלנו בהשוואה למקומות אחרים בעולם?

"בהרבה מאוד מדינות במערב יש מעמד לעם בבחירת נציגי הרשויות הללו, בין אם בבחירות לתפקיד התובע הכללי או בשילוב במערכת בדרך של חבר מושבעים. במדינות רבות לפני הגשת כתב אישום בפשעים מסוימים, נדרשת החלטה של חבר מושבעים או של שופט. כלומר, הרשות השופטת מעורבת גם בהחלטה על הגשת כתב אישום. בארץ זה נמצא בסמכות הבלעדית של הפרקליטות והמשטרה, ולרשות השופטת אין חלק בזה. בארצות הברית זה פועל אחרת לגמרי. אפשר רק לדמיין איך הייתה נראית המציאות אם ההחלטה להעמיד את נתניהו לדין ולהגיש נגדו כתב אישום הייתה עוברת חבר מושבעים גדול או שופט. לדעתי יש לכך משמעות רבה וזו הפרדה מתבקשת בין הרשויות".

עו"ד סרטל טוען שהמערכת המשפטית לא יכולה להתנהל בלי שהציבור יהיה מעורב. "הרשות השופטת ומשרד המשפטים הם נטולי השפעה מצד הציבור וגם מצד נבחריו. החלטה על מינוי פרקליט המדינה ופרקליטי מחוזות, בכל אלו מעורבות נבחרי הציבור היא קטנה, מאחר שהקימו כל מיני ועדות איתור שבראשן עומד שופט. אז נכון שפרקליט המדינה זו החלטה של הממשלה בהמלצת היועץ, אבל יש מסננת של ועדת איתור שלנציגי הציבור אין מעמד בה. היו מקרים שאותה ועדת איתור העמידה לאישור הממשלה רק מועמד אחד. במצב כזה, יכולת ההשפעה של נבחרי הציבור אינה קיימת.

"אני לא מדבר על דרגים נמוכים יותר שנבחרים במכרזים ומי שבוחר אותם הם פרקליטים מתוך הפרקליטות. אני מדבר על התפקידים הבכירים, ואם נבחרי הציבור לא שם, גם הציבור לא שם. הריבון צריך להיות מעורב יותר במערכת המשפט והתביעה", הוא מסכם.

ד"ר אביעד בקשי חושב שלא רק בפרקליטות יש צורך בפעולות דחופות. "שיטת מינוי השופטים בבית המשפט העליון אינה מייצגת את הציבור. העובדה שיש לשופטי העליון זכות וטו אפקטיבית מי יבוא בשערי בית המשפט העליון היא מאוד בעייתית וייחודית מאוד בעולם המערבי. אנחנו רואים שכמעט בכל מדינות העולם המערבי שופטי הערכאה העליונה נבחרים על ידי נבחרי הציבור בלבד, לשם אנחנו צריכים לחתור".

לדבריו, "צריך גם להסדיר את מערכת היחסים בין רשויות השלטון. לקבוע פסקת התגברות, לקבוע גבולות לסמכות בין המשפט, גם בתחום ביטולי חוקים, גם בנושא זכות העמידה, בכל אלה חיוני לטפל. אני חושב שנדרש איזון עמוק בין רשויות השלטון ושינוי שייתן איזון חדש, כי מערכת המשפט בישראל איננה מאוזנת".