לוחמה בשטח בנוי

בתנועת רגבים מוחים על הכוונה לבטל את חוק קמיניץ, ומסבירים כיצד ביטול החוק עלול להוביל לאנרכיה וצעידה של המגזר הערבי לאחור.

יוסף ארנפלד , ט' בניסן תש"פ

פזורה בדואית בנגב. ארכיון
פזורה בדואית בנגב. ארכיון
צילום: תנועת רגבים

שלוש שנים לאחר שעבר חוק קמיניץ בקריאה שלישית בכנסת ושנה וחצי לאחר שהחל יישומו בפועל, הוא שוב עולה לכותרות.

זאת על רקע הפרסומים על כך שהמשא ומתן הקואליציוני בין הליכוד לחוסן לישראל ומפלגת העבודה צפוי לכלול את ביטולו של חוק קמיניץ - פרק האכיפה בחוק התכנון והבנייה של מדינת ישראל.

במסגרת המתווה שמסתמן להקמת ממשלת חירום, בשנה וחצי הראשונות יכהן נתניהו בראשות הממשלה ואילו גנץ יכהן כממלא מקומו. בשנה וחצי שלאחר מכן, גנץ יהיה ראש הממשלה ונתניהו יכהן כממלא מקומו.

למרות התנגדותה לכניסה לממשלה תחת נתניהו, חברת הכנסת ע'דיר כמאל מריח (חוסן לישראל) צפויה להישאר במפלגה ולא תחבור ליש עתיד ותל"ם. הסיבה לכך, על פי גרסתם של גורמים פוליטיים, היא שמריח קיבלה התחייבות מיו"ר חוסן לישראל בני גנץ כי ההסכם הקואליציוני יכלול את ביטול חוק קמיניץ יחד עם תיקון חוק הלאום.

כזכור, חוק קמיניץ חוקק בשנת 2017 במטרה להילחם במכת המדינה של הבנייה הבלתי חוקית, ומכונה על שם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ארז קמיניץ. כידוע, כדי לבנות בית במדינת ישראל צריך לעמוד בתנאים המפורטים בחוק תכנון ובנייה, המבנה צריך לעמוד בסטנדרטים מסוימים ולהתאים לתב"ע. זאת על מנת שהרשויות יוכלו לספק לתושבים תשתיות תחבורה, מים, חשמל וביוב ברמה טובה.

אולם במשך שנים רבות עד לחקיקת החוק היה חוק התכנון והבנייה נטול שיניים. תהליכי האכיפה נגד בנייה בלתי חוקית היו מסורבלים ולא יעילים. הקנסות היו מזעריים, ההליכים השיפוטיים היו ארוכים ומייגעים ולא תכליתיים. לעומת זאת, לעוברים על החוק היה רווח מיידי: הרשויות גמגמו והבית נשאר על תילו, לעיתים אפילו בלי צו הריסה.

חוק קמיניץ, המהווה את סעיף העונשין של חוק התכנון והבנייה, הגדיר מחדש את אופן האכיפה נגד התופעה, בעיקר באמצעות הגדלה משמעותית של הקנסות המוטלים על עברייני הבנייה וייעול ההליכים המשפטיים נגדם. הוא אִפשר להטיל קנסות מנהליים על עבירות תכנון ובנייה בלא צורך בניהול הליך פלילי, ובפועל הפך את עבריינות הבנייה ללא משתלמת.

"התהליך התחיל כבר ב-2016”, מרחיב מאיר דויטש, מנכ"ל ארגון רגבים. "יריב לוין וזאב אלקין דחפו להקים צוות שיבחן איך פותרים את הבעיה של עבריינות בנייה בישראל. הם מינו את ארז קמיניץ לעמוד בראש צוות שימליץ לממשלה כיצד לטפל בנושא. קמיניץ חיבר דו"ח ארוך עם המלצות כיצד לייעל את אכיפת חוקי התכנון והבנייה. ההמלצות שלו התקבלו על ידי הממשלה, מה שהוביל לתיקון 116 של חוק התכנון והבנייה, המכונה חוק קמיניץ. בעצם לקחו את סעיף האכיפה מתוך חוק התכנון והבנייה הקיים, זרקו אותו לפח והכניסו סעיף חדש במקומו".

לדברי דויטש, החוק קבע הטלת קנסות מנהליים לעברייני התכנון והבנייה, על מנת להפוך את המהלך ללא כדאי. "עד אז, עבריין בנייה בנה וילה גדולה במקום בלי תב"ע. גם אם הוציאו נגדו צווים מנהליים או שיפוטיים כאלה ואחרים, התהליכים לקחו הרבה שנים עד שלבסוף הוא קיבל קנס מגוחך של 5,000 שקלים והמבנה אפילו לא נהרס. לכן הקנסות המנהליים מאוד משמעותיים בחוק הזה". כך, למשל, בחציה הראשון של שנת 2019 חולקו 747 אזהרות לפני נקיטת הליכים, אשר הובילו ל-295 הפסקות שימוש או פינויים, המהווים 39 אחוזים מהמקרים.

האכיפה עובדת

הכפפת הפיקוח של הרשויות המקומיות ליחידה הארצית לפיקוח כלולה גם היא בחוק. "עד אז ועדות מקומיות לא אכפו את חוקי התכנון והבנייה ובזה הסתיים העניין. בעקבות החוק, במידה והרשות המקומית אינה עושה דבר, היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה נכנסת לנעליה ומבצעת את האכיפה במקומה". החוק כולל גם החרמת כלים הנדסיים, מערבלי בטון ובאגרים, כאשר מבוצעות על ידם עבירות בנייה משמעותיות.

החוק נכנס לתוקף והחל להיות מיושם בשטח לפני כשנה וחצי, לאחר שניתנה לרשויות שנת היערכות, ומאז הוא זוכה להצלחה רבה. על פי נתונים רשמיים שהציג שר המשפטים אמיר אוחנה לפני כמה חודשים בכנסת, מאז כניסת תיקון החוק לתוקף חלה ירידה של קרוב ל-50 אחוזים בהיקף התחלות הבנייה הבלתי חוקית ברחבי הארץ. כך גם עולה מהשוואת הנתונים של היחידה לאכיפת דיני תכנון ובנייה. ב-2019 נפתחו 1,264 הליכים נגד עברייני בנייה. 44 אחוזים מהם נמצאים בהליכי אכיפה, 39 אחוזים בהליכי פינוי והפסקת שימוש, שלושה אחוזים בהליכים משפטיים, וב-14 אחוזים מהמקרים קיבלו בעלי הנכסים ארכות לפינוי ולהריסת המבנים. בשנת 2017, לשם ההשוואה, טיפלו אנשי יחידת האכיפה ב-2,106 מקרים שונים של התחלות בנייה לא חוקיות, כך שמדובר בירידה של כ-40 אחוזים בשנה הנוכחית.

בד בבד, בתחום הריסות המבנים הבלתי חוקיים ישנה עלייה ניכרת בכל המחוזות. במחוז צפון בוצעו כמעט פי שלושה הריסות של מבנים בלתי חוקיים בשנת 2018 לעומת שנת 2017 (72 מול 29). גם במחוז מרכז חל גידול של כמעט פי שלושה בהריסות של מבנים בלתי חוקיים באותן שנים (77 מול 27). במחוז ירושלים חל גידול של כ-65 אחוזים במספר ההריסות שבוצעו בשנת 2018 לעומת שנת 2017 (84 מול 52). במחוז דרום חלה עלייה מתונה יחסית של כ-5 אחוזים במספר ההריסות שבוצעו בשנת 2018 (443 מול 427), אך זאת בהתחשב בפער העצום בין המספרים בדרום לשאר הארץ.

תחת לחץ

כבר במהלך הדיונים לקראת אישור החוק, חברי הכנסת הערבים מתחו עליו ביקורת קשה וטענו כי הוא נועד לפגוע דווקא במגזר הערבי. "הממשלה מחליטה לחוקק חוק דרקוני, אכזרי, שמכוון במיוחד נגד האזרחים הערבים כמיעוט לאומי בארץ הזאת", אמר בזמנו ח"כ עבדאללה אבו מערוף מהרשימה המשותפת.

מבחינת דויטש, הפעולות והאמירות של חברי הרשימה המשותפת, רק מחזקות את האינדיקציה שמצביעה על ההצלחה של החוק. "כבר בסבב הקודם של הבחירות זו הייתה הדרישה של הרשימה המשותפת כתנאי להמלצתם על בני גנץ להקמת הממשלה", הוא מזכיר. "גם בסבב הזה, התנאי שלהם לתמיכה בגנץ הוא ביטול חוק קמיניץ. יותר מביטול חוק הלאום, יותר מהמשא ומתן עם הפלשתינאים. זה רק מראה עד כמה החוק הזה משמעותי, נחוץ, ומעל הכול אפקטיבי בשטח".

פרט ללחץ של המגזר הערבי לביטול החוק, ישנו לחץ נוסף מצד החקלאים שרוצים גם הם בביטולו, "גם חקלאים בכחול לבן וגם חקלאים בליכוד", מדגיש דויטש. "מסתמן כי בעקבות הלחץ של החקלאים בכחול לבן, הם מציגים את הדרישה לביטול חוק קמיניץ במשא ומתן הקואליציוני. נכון לעכשיו, ממה שאנחנו מבינים יש נכונות מצד הליכוד לבטל את החוק. אנחנו כמובן מקווים שזה לא יקרה".

מהיכן נובע הלחץ שלהם לבטל את החוק?

"החוק בעצם מונע מהם לבנות בצורה לא חוקית, ועכשיו דורשים מהם להיות כמו אזרחים רגילים במדינת ישראל וללכת ולבקש היתרי בנייה, לשלם אגרות בנייה וארנונה והם לא מעוניינים בזה. לגבי החקלאים יש הרבה דיסאינפורמציה. הרבה מהאכיפה שמתבצעת מול החקלאים לא נובעת מחוק קמיניץ ומחוק תכנון והבנייה, אלא מכוח חוק מקרקעי ישראל. פרט לכך, אדם שלקח את הנחלה שלו והפך אותה לחניון אוטובוסים, מוסך או גן אירועים - הוא לא חקלאי. אין שום סיבה בעולם שהמדינה תיתן קרקע כדי לעשות בה חקלאות, ואותם אנשים במקום להצמיח פרדס של תפוזים מצמיחים מטע של אוטובוסים".

במקביל לדרישת חברי הכנסת הערבים לבטל את החוק בטענה לפגיעה קשה בעיקר במגזר הערבי, לפני כחודש הוגשה עתירה ראשונה לבג"ץ נגד החוק, בניסיון לתקוף אותו גם מההיבט המשפטי. העותרת היא קאהרה ג'אברין, תושבת אום אל-פחם, שצו הריסה הוצא לבית שבנתה בשטח פרטי שלה, שייעודו חקלאי. הטענה שלה היא כי החוק צמצם לבית המשפט את הסמכות להכריע בבקשה לעיכוב צווי הריסה, ובכך הוא פוגע בזכות החוקית שקיימת לכל אזרח לפנות לערכאות משפטיות. עד כה בג"ץ טרם אמר את דברו בנושא.

"מתי בג"ץ מפרסם את החלטותיו, רק בג"ץ יודע", אומר דויטש באירוניה. "לצערי ראינו בעבר הלא רחוק שגם במועד פרסום החלטות בג"ץ מעורבים שיקולים לאו דווקא משפטיים. זה לא משהו חדש. כששופטי בית המשפט העליון פורשים, לרגל עזיבתם הם דואגים לפרסם פסק דין מכונן. מה שמוכיח לנו ששופטים בוחרים לתזמן פסקי דין לפי האג'נדות שלהם. זה בפני עצמו דבר הזוי. אין לנו דרך לדעת מתי בג"ץ יפרסם פסק דין בנושא, כמו שאנחנו לא יודעים מתי הוא יפרסם את החלטתו בנושא חוק ההסדרה או חוק הלאום. שניהם כזכור תלויים ועומדים כבר כמה שנים וממתינים להחלטתם".

על פי הפרסומים, בממשלת האחדות שצפויה לקום, ככל הנראה יו"ר מפלגת העבודה עמיר פרץ יקבל את משרד הכלכלה, שאליו תועבר מנהלת הבדואים בדרום, ובנוסף לכך תוקם מנהלת בדואים חדשה בצפון. "בכל מה שקשור להתיישבות הבדואית בנגב, המדינה התקדמה הרבה בשנים האחרונות. ביישובים הבדואיים פותחו אלפי מגרשים שהיוו את השלב הראשון, השלב הבא הוא להכניס את תושבי הפזורה לתוך המגרשים. אם תשתנה הגישה, תושבי היישובים החוקיים הם אלה שיקבלו את המגרשים הללו, כך שיצא שהמדינה לא הועילה שום דבר בפיתוח המגרשים, שהיה כרוך בעלויות גבוהות של מיליארדי שקלים", קובל דויטש.

"הרי התכלית של פיתוח המגרשים הייתה למען תושבי הפזורה. אם המדיניות תשתנה, המיליארדים שנשפכו כדי להסדיר את הפזורה יירדו לטמיון. יכול להיות שעמיר פרץ יהיה יותר נחוש מאיתנו, אנחנו לא יודעים", הוא מוסיף בזהירות. "לפי האמירות שנאמרות בעל פה, הרושם הוא שהמדיניות הצפויה של עמיר פרץ היא לתת עוד ועוד גזרים ופחות מקלות, כאשר כאן צריכים גם מקלות וגם גזרים. בשנים האחרונות המדינה נתנה הרבה גזרים, אבל את המקל היא אמורה לתת רק בשלב הבא, והחשש הוא שהשלב הבא לא ימומש".

מבנים על קו המתח

חשוב להדגיש שלא רק הנגב והגליל סובלים מעבירות על חוקי התכנון והבנייה, אלא גם שאר המחוזות בארץ. מנתוני הדו"ח השנתי לשנת 2018 של היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה, עולה כי אומנם במחוז צפון חל גידול של קרוב ל-100 אחוזים במספר צווי ההריסה המנהליים שנמסרו בשנת 2018, אך במחוז מרכז נמסרו בשנת 2018 כמעט פי שלושה צווי הריסה מנהליים לעומת שנת 2017. כך גם במחוז ירושלים חל גידול של כ-20 אחוזים במספר צווי ההריסה המנהליים שנמסרו בשנת 2018. במקביל, לא מעט כלים הנדסיים נתפסו בשנת 2018 בעת פעולה אסורה, רובם באזור הצפון על פי הפילוח הבא: 28 כלי צמ"ה, 18 מערבלי בטון, 17 משאבות בטון, 11 משאיות ושני קודחי יסודות.

"החוק חל בכל הארץ", מחדד דויטש, "אבל כמובן רואים את המספרים הגבוהים של הנגב והגליל כי שם מתבצעת עיקר הבנייה הבלתי חוקית. גם במרכז יש הרבה אכיפה, אך גם שם יש לא מעט אוכלוסייה ערבית, במקומות כמו טייבה וקלנסווה".

אז מה בעצם עלולות להיות ההשלכות של ביטול החוק?

"ביטול חוק קמיניץ פירושו להחזיר את המצב של האנרכיה בכל הנושא של תכנון ובנייה", הוא קובע. "צריך להבין, המגזר שהכי צריך את חוק קמיניץ הוא המגזר הערבי. בסוף, כפר שרוצה אפשרות להתפתח בצורה נורמלית בתשתיות מים, ביוב וחשמל ורוצה תכנון לבנייה באופק גם בעוד עשרים שנה, צריך לבנות בהתאם לתוכניות הקיימות. במגזר הערבי כל אחד בונה איך שמתחשק לו, ואז באים בדרישות למדינת ישראל למה אין להם תשתיות של ביוב, חשמל ומים - אחרי שהם סירסו כל יכולת של המדינה לבצע בשטח את התוכניות שהוגדרו. במקום ללכת קדימה, ביטול החוק יחזיר את מדינת ישראל כמה שנים טובות אחורה, אם לא כמה עשורים. ברגע שהחוק הזה יבוטל, העבריינים יבינו שמדינת ישראל לא רצינית ושאין שום סיבה שלא לבנות בצורה שאינה חוקית. ההרתעה שהמדינה הצליחה לייצר בשנים האחרונות תרד לטמיון".

המחשות לדבריו, עד היכן יכולה להגיע הבנייה הבלתי חוקית במגזר הערבי, מביא דויטש מהכפר מג'דל שאמס, שבו נבנו לא מעט בתים סמוך מאוד לגבול עם סוריה, וגם מהבנייה המסיבית במרחק 100 מטרים מכביש 6 באזור טייבה, מהבנייה בשמורת הטבע הר מירון ובשמורת הטבע כרמל ומקלנסווה, שבה נבנו כמה מבנים בשטח שבו תכננה מדינת ישראל להעביר קו מתח גבוה.

"עכשיו אין סיכוי שיצליחו למקם אותו מעל המבנים. אלו סיפורים הזויים ורק על קצה המזלג", הוא אומר בצער, "מדובר על עשרות אלפי מבנים שנבנו גם בנגב וגם בגליל. במקום שיהיה חוק התכנון והבנייה, זה הפך לחוק הבנייה והתכנון. קודם בונים בצורה בלתי חוקית ואחר כך באים בדרישות להלבין את המבנים בתוך תוכנית המתאר וחוזר חלילה. רוב תוכניות המתאר בשנים האחרונות פשוט מלבינות את הבנייה הלא חוקית. במקום שיהיו צופות פני עתיד, הן לוקחות את המצב בשטח ומכשירות אותו. כך למשל במג'דל שמס הולבנו מאות מבנים בתוך תוכנית המתאר שמקדמים שם, וכל אלו עלולים להתגבר ביתר שאת במקרה שהחוק יבוטל".

"חוק קמיניץ הוא אחד מההישגים הכי משמעותיים של הממשלה הקודמת", הוא מוסיף, "אנחנו בטוחים שראש הממשלה בנימין נתניהו לא באמת רוצה לבטל אותו, ואנחנו מקווים שבימים הקרובים הוא יוציא אמירות ברורות ויודיע באופן רשמי שאין לו כל כוונה לבטל או להקפיא את החוק".

שר התיירות יריב לוין מסר בתגובה כי "יש כוונה למצוא פתרון שייתן מענה לבעיה של החקלאים. זה לא בהכרח יהיה בהסכם. בכל מקרה לא יהיה שינוי ביחס לפולשים לקרקעות, שעליהם החוק יחול במלואו".