הסכם הרוטציה – מדינה אחת, שתי ממשלות

ההסכם שגובש יוצר מבנה משטרי שאין לו תקדים בישראל או בעולם ועלול להשפיע בעתיד על מבנה המשטר בישראל ועל יחסי הכוחות הפוליטיים.

ד"ר אסף שפירא , י"א באייר תש"פ

ד"ר אסף שפירא
ד"ר אסף שפירא
צילום: דוברות המכון הישראלי לדמוקרטיה

מנגנון הרוטציה בין הליכוד וכחול לבן מייצר מציאות של שתי ממשלות נפרדות, שכל אחת מהן נשלטת על ידי מנהיג חזק- בנימין נתניהו ובני גנץ. ההסכם מגדיר את אופי היחסים בין שתי הממשלות- תחומי שיתוף הפעולה, האוטונומיה של כל אחת מהן והיכולת להטיל וטו על החלטות הממשלה האחרת.

אין ספק שמנגנון זה נבנה באופן ברור כדי לשרת את הצרכים והאינטרסים העכשוויים של שני הצדדים. אפשר לבקר, ובצדק, את הכוונה לתקן חוקי יסוד בגלל אינטרסים פוליטיים ואישיים, וגם אין ספק שבמנגנון עצמו יש פרטים בעייתיים מאוד מבחינה דמוקרטית – הגבלת כהונת הכנסת מראש ל-3 שנים, הניסיון לעקוף את הלכת דרעי-פנחסי ועוד. אבל מעבר לכך, יש במנגנון הזה פוטנציאל לשינוי משטרי אמיתי.

הרוטציה עצמה אינה מהפכה – הרי כבר הייתה לנו רוטציה לאחר בחירות 1984, בין פרס לשמיר. אבל אז היה מדובר בהסכם שהתבסס על רצון טוב של הצדדים, ולא גרר שינויים משטריים. עתה מבקשים לעגן את הרוטציה בחוק. לפי הצעת החוק, כל אימת שתוקם ממשלה אפשר יהיה להגדיר אותה כ"ממשלת חילופים" עם שני ראש ממשלה – ראש ממשלה ו"ראש ממשלה חלופי" – שיתחלפו ביניהם במועד מוגדר.

אלא שההסכם לא מסתפק בכך, וקובע שהממשלה תהיה "פריטטית" – למעשה, מורכבת משתי ממשלות. כמובן שכל השרים ישתתפו ויצביעו בישיבות הממשלה, אבל הממשלה תורכב באופן רשמי משני גושים מוגדרים – גוש של שרים שיש להם זיקה פורמאלית לראש הממשלה נתניהו, וגוש אחר של שרים בעלי זיקה לראש הממשלה החלופי גנץ. עוצמתם של שני הגושים אמורה להיות. זהה. כך, שני הגושים יקבלו מספר שווה של שרים, או לפחות כוח שווה בהצבעות בממשלה ובוועדות הממשלתיות.

שינוי מהותי לא פחות הוא שחלק גדול מסמכויות ראש הממשלה כיום יחולקו בין שני ראשי הגושים. לדוגמה, רק ראש הגוש יוכל לפטר בעצמו שרים מהגוש שלו. כל ראש גוש גם יקבל זכות וטו על החלטות חשובות של ראש הגוש השני. לדוגמה, אם עד היום ראש הממשלה היה יכול לפזר את הכנסת (בהסכמת הנשיא) – עתה תידרש הסכמת ראש הממשלה החלופי לכך. שניהם גם יקבעו ביחד, ותוך זכות וטו הדדית, את סדר היום לישיבות הממשלה ולישיבות של ועדות כמו ועדת השרים לענייני חקיקה, ושניהם ישתתפו בכל פורום וייחשפו באופן זהה לכל חומר מודיעיני.

מעמדם של ראש הממשלה ושל ראש הממשלה החלופי יהיה דומה גם בכל הנוגע להעמדה לדין (זה הסעיף שנועד לעקוף את הלכת דרעי-פנחסי), וראש הממשלה החלופי יהיה זכאי אף הוא לסידורי דיור.

ראש הממשלה יהפוך אפוא ל"ראשון בין שווים", לצד ראש הממשלה החלופי. אפילו האחריות הפרסונלית של כל שר בפני ראש הממשלה, עיקרון יסוד בשיטה הפרלמנטרית שלנו, תאבד ממשמעותה ברגע שראש הממשלה החלופי, ולא ראש הממשלה, יוכל לפטר שרים מהגוש שלו.

יש להניח שנתניהו וגנץ לא התכוונו מלכתחילה ליצור דגם חדש כזה של ממשלה. הנסיבות הובילו אותם לכך. משבר הקורונה חייב אותם לשתף פעולה, או לפחות העניק להם את היכולת לתרץ את שיתוף הפעולה הזה. לצד חוסר האמון המוחלט בין הצדדים חייב אותם לעגן את ההסדר הזה בחקיקה מפורטת, שמאפשרת לכל צד לבלום את הצד השני.

על כל פנים, התוצאה שלפנינו יוצרת מבנה משטרי שאין לו תקדים בישראל או בעולם. אם אכן יתקבלו התיקונים המוצעים לחוק יסוד: הממשלה, ויישארו בתוקף גם במערכות הבחירות הבאות, הדבר ישפיע באופן משמעותי על מבנה המשטר בישראל וגם על יחסי הכוחות הפוליטיים.