מפלצת הפנסיה התקציבית

רק לפני כשבוע וחצי התבשרו רבבות ישראלים העומדים לצאת לפנסיה בשנים הקרובות, כי הפנסיה אותה הם צפויים לקבל תהיה נמוכה בכעשרה אחוזים ממה שצפו להם התחזיות.

שר האוצר אומנם החליט להקפיא את ההחלטה בשלב זה, אולם לכל מי שבקי בנעשה ברור כי למעשה מדובר בצעד בלתי נמנע והפנסיות תקוצצנה.

אולם, ישנם גם המיוחסים, אלו שהפנסיה שלהם היא כמאמר הפתגם "100 טון בטון יצוק". אותם אלו, שתיכף ניתן בהם סימנים, אינם צריכים לחשוש לפנסיה שלהם, גובהה ידוע מראש והיא תשולם, חודש בחודשו, ללא כל חשש ופקפוק.

מהי בעצם פנסיה תקציבית?

בישראל ישנם כמה וכמה הסדרים פנסיוניים, אולם כמעט לכולם יש מאפיין אחד משותף. המקור לתשלום הפנסיה, כלומר הקצבה אותה מקבל האדם לאחר שיפרוש לפנסיה, היא הכספים אותם צבר במהלך השנים מההפרשות שהפריש הוא עבור עצמו ומעבידו (או מעבידיו) הפריש עבורו. אולם, קבוצה אחת מיוחסת זוכה להסדר פנסיוני שונה, אלו הם מקבלי "הפנסיה התקציבית".

פנסיה תקציבית, באופן כללי, היא פנסיה שמשלם הגוף המשלם מתוך תקציבו השוטף, והיא למעשה משכורת המשולמת לגמלאי בלא שקיימים בינו ובין המעביד יחסי עובד ומעביד. מהסידור הזה נהנו לאורך השנים בעיקר עובדי המדינה והרשויות המקומיות, אשר עם צאתם לגימלאות החלו לקבל פנסיה מתוך תקציב המדינה, וזאת ללא שנדרשו לשלם עבורה לאורך השנים דבר וחצי דבר.

אולם, גם בקרב מקבלי הפנסיה התקציבית היו לאורך השנים מיוחסים, ומיוחסים יותר. הדרך בה חושבה הפנסיה התקציבית לכלל העובדים שהיו זכאים לפנסיה הזו היתה פשוטה: המשכורת האחרונה כשהיא מוכפלת במספר אחוזי הפנסיה להם זכאי העובד. אחוזי הפנסיה נקבעו לפי מספר שנות העבודה כשהוא מוכפל ב-2.

הפנסיה המקסימלית לעובד מדינה רגיל עומדת על 70 אחוז. כך עובד שעבד 20 שנה יקבל פנסיה בסך 40 אחוזים ממשכורתו האחרונה, עובד שעבד 35 שנה ומעלה יקבל את הפנסיה המקסימלית העומדת על 70 אחוזים ממשכורתו האחרונה. לשם השוואה, עובד רגיל במשק שיעבוד 35 שנה וחבר בהסדר פנסיוני סטנדרטי המקובל כיום, יקבל במקרה הטוב פנסיה שתעמוד על כמחצית ממשכורתו האחרונה.

אלו היו כאמור המיוחסים, אולם כזכור ישנם גם המיוחסים יותר. כאן מדובר בקבוצות קטנות יחסית של פורשים, אשר זכאים לפנסיה לפי תחשיב של ארבעה אחוזים לכל שנת עבודה ותקרת הצבירה האפשרית עבורם היא מאה אחוזים. בהסדר זה נכללו שרים, חברי כנסת, שופטים, נבחרי ציבור מסוגים נוספים ועוד. לשם השוואה, מי שכיהן כח"כ 20 שנה יקבל פנסיה בגובה 80 אחוזים ממשכורתו האחרונה, בעוד עובד מדינה שעבד 20 שנה יקבל פנסיה בגובה 40 אחוזים ממשכורתו האחרונה. חשוב לציין שגם אם אותו עובד יעבוד 40 שנה הוא לא יגיע לפנסיה של 80 אחוזים, זאת משום שכזכור תקרת הפנסיה התקציבית הרגילה עומדת על 70 אחוזים.

לפעמים החגיגה נגמרת

אם מה שקראתם עד עכשיו גרם לכם חשק עז להיות עובדי מדינה, שרים או שופטים, תחשבו שוב. אי שם במהלך שנות ה-90 הבינו קברניטי המשק, כי הפנסיה התקציבית היא מפלצת שעלולה להטביע את כולנו. מה שהיה בשנותיה הראשונות של המדינה מנגנון שנועד להקל על מצוקתה התקציבית הפך ברבות השנים למפלצת שעמדה למוטט את חוסנה הכלכלי של המדינה.

בראשית ימי המדינה היה מנגנון הפנסיה התקציבית כאמור קרש הצלה למדינה הצעירה והענייה. בניגוד למעביד רגיל שנדרש להפריש מידי חודש כספים לטובת הפנסיה והפיצויים של עובדיו פטרה המדינה את עצמה מחובה זו. בתמורה התחייבה המדינה להעניק לאותם עובדים פנסיה באופן ישיר מתקציבה. ההטבה הנוספת שהיתה גלומה בסידור הזה לעובדים היתה שגם הם לא נאלצו לשלם מכיסם לאורך התקופה על מנת לרכוש את הזכות לפנסיה, וזאת בניגוד לכל עובד רגיל.

בראשית ימי המדינה שירות המדינה היה צעיר יחסית ופנסיונרים כמעט לא היו וכשהיו היו מעטים. אולם, כחלוף השנים גבר זרם הפורשים לפנסיה וחלקה של ההוצאה לפנסיה מתוך התקציב השוטף הלך ותפח. סך תשלומי הגמלאות לפנסיה תקציבית לשנות הכספים 2013‏-2014, כולל תשלומי גמלאות בגין שוטרים, סוהרים ומשרתי קבע עומד על 20.78 מיליארד ש"ח ו-22.84 מיליארד ש"ח בהתאמה. על מנת לקבל פרופורציה מתאימה נציין רק שתקציב הביטחון של ישראל לשנת 2013 עומד על כ- 52 מיליארד ש"ח.

אולם, הבעייתיות הגדולה מתבטאת לא רק בהוצאה השוטפת. כאשר בוחנים את סך ההתחייבות העתידית של המדינה לפנסיה תקציבית המימדים הם מבהילים. ההתחייבות האקטוארית של המדינה בגין פנסיונרים ועובדי מדינה פעילים עמדה בסוף שנת 1993 על 101 מיליארד ש"ח, בסוף שנת בסוף שנת 1996 היא כבר עמדה על 162 מיליארדי ש"ח. נתונים שפרסם לאחרונה משרד האוצר, מעלים כי סך ההתחייבות הכוללת של המדינה לפנסיה לעובדיה המבוטחים בפנסיה תקציבית עומד כיום על 572 מיליארד ש"ח והוא יעלה בשנים הקרובות אל מעל ל-600 מיליארד ש"ח.

כאשר התברר בסוף שנות התשעים עומק המשבר, נבדקו האופציות השונות לטפל בו. לבסוף הוחלט בשנת 2001 לקבוע, כי כל עובד חדש בשירות המדינה ובגופים הנתמכים יצטרף להסדר של פנסיה צוברת, כלומר פנסיה רגילה כמו כל אדם אחר. החלטה זו הוחלה באותה שנה על כמעט כל הזכאים לפנסיה תקציבית, ובשנת 2004 היא הוחלה גם על עובדי מערכת הביטחון לסוגיהם השונים. לכן, נכון להיום, לא ניתן להצטרף להסדר זה של הפנסיה התקציבית בשום דרך.

החגיגה נגמרת - הבעיה רק מחריפה

עצירת ההצטרפות להסדר הפנסיה התקציבית לא בלמה את הגידול בתשלומים אותם מעבירה המדינה מידי שנה לגמלאים. סכומים אלו המשיכו לגדול מאז שנת 2001 וימשיכו לגדול גם בהמשך. על פי דו"ח האוצר ב-23 השנים הקרובות - עד שנת 2036 - יגדלו התשלומים לקצבאות עובדי המדינה המקבלים פנסיה תקציבית בסכומים משמעותיים. החל ב–2036 יתחילו תשלומי הקצבאות לרדת - מאחר ושיעור הגמלאים בהסדר זה צפוי להתחיל לרדת באותה שנה. הפסקה מוחלטת של התשלומים לפנסיה תקציבית צפוייה רק לקראת סוף המאה.

הסיבה להמשך הגידול בהתחייבויות המדינה לפנסיה התקציבית והגידול בסכומים המשולמים לפנסיה זו מידי שנה נעוצה בעובדה שאיש לא עצר את המשך צבירת הזכויות של מי שנכנס להסדר הפנסיה התקציבית בעבר. עובד שהתחיל לעבוד בשנת 2000 צובר זכויות לפנסיה תקציבית בדיוק כמו עמיתו שהתקבל לעבודה כעובד מדינה בשנת 1970 וכבר יצא לפנסיה. השינוי היחיד שקרה בראשית שנות ה-2000 הוא הקביעה לפיה מבוטחי הפנסיה התקציבית חוייבו לשלם 2 אחוז משכרם מידי חודש כ"תשלום" על כך.

בכדי להבין עד כמה מגוחך התשלום הזה נחזור למספרים שכבר הזכרנו. עובד רגיל מפריש משכרו בדרך כלל בין 5 ל-6 אחוזים מידי חודש, על מנת להגיע בפרישה לפנסיה שתעמוד בדרך כלל על כ-50 אחוזים מהמשכורת האחרונה. עובד המבוטח בפנסיה תקציבית משלם כאמור 2 אחוזים משכרו תמורת פנסיה (למי שעבד את מכסת השנים הקבועה) בגובה 70 אחוזים ממשכורתו האחרונה.

אגב, אם חשבתם שסכום התחייבויות המדינה לפנסיה התקציבית משקף את מחויבותה באופן אמתי אינכם אלא טועים. הסדרי פנסיה מעצם טיבם נוגעים לאוכלוסייה חלשה יחסית, אוכלוסיית הקשישים. פגיעה פוטנציאלית באוכלוסייה הזו לא יכולה להשאיר את המדינה אדישה כפי שכבר קרה בעבר במשבר קרנות הפנסיה הותיקות. אז נבנתה "עסקת חבילה" במסגרתה נפגעה הפנסיה של העמיתים מחד, אך מאידך הזרימה המדינה למעלה מ17 מיליארד ₪ לקרנות ופרשה להן "רשת ביטחון" נוספת. לאור זאת יש להעריך כי גם אם באופן רשמי המדינה איננה ערבה לפנסיה התקציבית של עובדי הרשויות המקומיות וגופים נתמכים נוספים כדוגמת האוניברסיטאות (שגם בכולם נעצרה ההצטרפות לפנסיה תקציבית בשנת 2001), הרי שבפועל בהחלט קיימת ערבות כזו. אם אותם גופים יתקשו לשלם בעתיד את התחייבויותיהם לפנסיה תיאלץ המדינה להיחלץ לעזרתם וקופת האוצר תספוג את הנזק. משמעות רשת הביטחון הזו היא שמחויבותה האמתית של המדינה לפנסיה תקציבית גדולה בהרבה מזו המוצהרת.

החגיגה נגמרה? לא לגמרי

אמנם הסדר הפנסיה התקציבית נסגר ועובדים חדשים  אינם מצטרפים אליו, אבל אם חשבתם שהחגיגה באמת נגמרה מתברר שטעיתם. כפי שכבר ציינו, אחת האוכלוסיות הנהנות מפנסיה תקציבית הם עובדי מערכת הביטחון ובתוכם אנשי הקבע בצה"ל. כידוע, משרתי הקבע, כמו גם השוטרים והסוהרים, אינם פורשים בגיל הפרישה הרגיל במשק. מנגד, הפנסיה הצוברת הסטנדרטית אליה הצטרפו משרתי הקבע בשנת 2004 איננה מספקת תשובות מתאימות למי שלא הגיע לגיל פרישה. לצורך כך נבנתה עבור הפורשים לעתיד תכנית המכונה "פנסיית גישור". הפורשים לעתיד אמנן לא יפרשו בגיל 45 כמקובל היום, אולם גם אם יפרשו בגיל 52 יוותרו להם עוד 15 שנה עד לגיל הפרישה הרגיל (וזאת בהנחה שגיל זה לא יעלה בשנים הקרובות). בשנים הללו יזכו הפורשים לפנסיה לפנסיה תקציבית, גם אם זהו אינו שמה הרשמי.

בנוסף, יש מי שאיננו מרוצה מביטולה של הפנסיה התקציבית במגזרים אחרים ופועל להשבתה במודל כזה או אחר. דוגמה אחת למגזר כזה היא מגזר השופטים. כזכור, השופטים הותיקים הם חלק ממגזר ה"מיוחסים יותר" אלו שזכו לפנסיה תקציבית הנצברת בקצב של ארבעה אחוזים בשנה ותקרתה היא מאה אחוזים. בדרך זו נהנו שופטים ותיקים מפנסיה נאה ביותר שהבטיחה להם זקנה מפוארת למדי. פריבילגיה זו ניתנה גם לבכירים נוספים במערכת המשפטית לענפיה אשר נהנו מהצמדה לשכרם ותנאיהם של השופטים, כדוגמת היועץ המשפטי לממשלה, מנהל בתי המשפט ועוד.

הפנסיה השמנה הזו, שכאמור במשך מרבית השנים לא שולם בעבורה דבר למרות שוויה הגבוה ביותר, ממשיכה ללוות את השופטים הותיקים אך כאמור נשללה מ"צעירי הצאן", השופטים שהשתלבו במערכת בתריסר השנים האחרונות. דבר זה היה לצנינים בעיניו של נשיא בית המשפט העליון, אשר גרוניס, אשר ציין לפני מספר חודשים כי מצב זה מקשה על המערכת "להיפטר" משופטים בלתי יעילים. מתברר שבחסות הסדר הפנסיה הנדיב מאוד לא היה קשה לשכנע שופטים ש"בילו" במערכת במשך עשור עד עשור וחצי, ולא התגלו ככוכבים משפטיים, לפרוש מוקדם. ה"כרית" הפנסיונית שצברו אותם שופטים היתה סוכריה מספיק מתוקה על מנת לעמעם את חוסר הנעימות שבפרישה המוקדמת. כיום, כאשר השופטים החדשים מקבלים פנסיה כאחד האדם אין למערכת דרך להיפטר במהירות משופטים לא יעילים והיא נאלצת להשאירם בקרבה.

גרוניס, שרואה במצב החדש שנוצר בעיה, מנסה לשנות את המצב ובמידה מסוימת לפחות להשיב את הגלגל אחורה. יש לקוות שגם אם מאמציו ישאו פרי מסוים, תימצא הדרך לגבות מהשופטים מחיר ריאלי יותר עבור הטבה מעין זו.

אז מה לעשות? לעשות

לכאורה נדמה שמדובר בדרך ללא מוצא. האילוץ מחייב את המדינה להמשיך ולהחזיק בהסדרי הפנסיה המיטיבים עם העובדים, זאת למרות מחירם הכבד לציבור כולו. אולם, מתברר שישנם כמה מהלכים אותם ניתן לבצע, זאת במידה שאנשי האוצר, מי שמופקדים על הקופה הציבורית, יהיו מספיק חזקים בהגנה על האינטרס של הציבור מפני האינטרס של קבוצות מיעוט חשובות ככל שתהיינה.

הצעד הראשון שאותו חובה לעשות הוא להצמיד לפנסיה התקציבית תג מחיר אמיתי. אמנם עקב עצירת ההצטרפות לפנסיה התקציבית לפני כתריסר שנים נוצר מצב בו מרבית הזכויות לפנסיה תקציבית כבר "נרכשו" (כזכור, בחינם במרבית הזמן ובמחיר מגוחך לחלוטין בחלקו הקטן), אולם חלקן הקטן יחסית טרם נרכש. ניתן בהחלט לדרוש מעובדי המדינה לסוגיהם לרכוש את המשך זכויותיהם לפנסיה התקציבית מכאן והלאה במחיר ריאלי. אם הפרשת עובד בגובה של 6 אחוזים תביא אותו בגיל פרישה לפנסיה בגובה 50 אחוזים מהשכר האחרון, הרי שיש לדרוש מעובד הצפוי לקבל פנסיה בסך 70 אחוזים משכרו האחרון להפריש כל חודש לפנסיה 8.4 אחוזים משכרו. כזכור, כיום עובד כזה מפריש מידי חודש 2 אחוזים בלבד משכרו לפנסיה. לכל הפחות יש לדרוש מעובד כזה להפריש 6 אחוזים משכרו, בדומה לעובד מקביל בהסדר פנסיוני מיטיב פחות. אם נדבר על שופטים, מחוקקים וכדומה, מהם יש לדרוש לכאורה הפרשה של 12 אחוז מהשכר, ולכל הפחות 8-9 אחוזים. הגדלת ההפרשה השוטפת לא תסתום את ה"בור" שיוצרת הפנסיה התקציבית אולם היא בהחלט תסייע למדינה בהתמודדות אתו.

החלק השני של ההתמודדות הוא עם מי שכבר פרש לפנסיה. בזכויותיהם של אלו כאמור לא ניתן לפגוע באופן ישיר, משום שאלו "נרכשו" כחוק והן בבחינת רכושו של הפנסיונר. למרות זאת ניתן לכאורה לבחון מנגנונים שיביאו לשחיקה ברמת המחויבות של המדינה לפנסיונרים הללו, אם כי לא לכולם. בקרב קבוצת אלו שכבר צריך להבדיל בין אלו המקבלים פנסיות צנועות יחסית, גם אם ראויות, ובין אלו המקבלים פנסיות עתק. על האינטרסים של הקבוצה הראשונה בהחלט יש לשמור, אולם על האינטרסים של הקבוצה השנייה, ובעיקר אלו מתוכה שזכו לצבירה עדיפה (שופטים, שרים, ח"כים ועוד, כאמור) אין סיבה להגן.

אחת האפשרויות לעשות זאת היא באמצעות מנגנון ההצמדה. כלל הפנסיות התקציביות בישראל נהנות ממנגנון הצמדה, מרביתן למדד. קביעה לפיה רק אותו חלק של הפנסיה שגובהו עד לשכר הממוצע במשק כפול 1.5 יזכה להצמדה עשויה בהחלט להיחשב לקביעה מידתית. קביעה כזו מבטיחה שהפורשים יהנו מזקנה מכובדת, שלא יאלצו לחזר על הפתחים ושמידת ההגנה לה יזכו תותאם לאורך השנים לשינויים באורח החיים. מטבע הדברים חלקה של הקצבה הזוכה להגנה יעלה עם השנים, עם עליית השכר הממוצע, אולם עלייה זו תשקף עלייה אמתית בחלק הראוי לאותה הגנה. אין סיבה להגן על כל הפנסיות באותה מידה כאשר המחיר אותו נתבעת המדינה לשלם על הגנה זו גבוה כל כך.