מגלים נפט וגז אבל לא נערכים לסכנות והנזקים

גילויי הנפט והגז האחרונים מעודדים מאוד את הכלכלה הישראלית, אך האם אנחנו גם נערכים להתמודדות עם נזקי איכות הסביבה?

שמעון כהן , י"א בחשון תשע"ד

מאגר הגז תמר
מאגר הגז תמר
פלאש 90

פרק נרחב מקדיש מבקר המדינה בדו"ח שהוא מפרסם היום (שלישי) להיערכות הלקויה של מדינת ישראל להשלכות הסביבתיות של פעולות קידוח הנפט והגז.

המבקר פותח בהדגשת חשיבותה של ההיערכות לנוכח גילויי הנפט והגז האחרונים בימה הטריטוריאלי של ישראל בשנים האחרונות.

חיפושי גז טבעי ונפט בים התיכון מול חופי ישראל הניבו, נוסף על כמויות מסוימות של נפט, תגליות של ארבעה מאגרי גז גדולים ביותר בשנים 1999, 2000

ו-2009. תגליות אלה הביאו לידי הגברת הפעילות בענף, רובה בים העמוק במרחק ניכר מחופי המדינה.

המבקר מציין כי אמנם בתעשיית גז ונפט מקומית גלומים יתרונות אדירים ובראשם חיזוק עצמאותה האנרגטית והכלכלית של ישראל, אך עם זאת עלולים שלבי החיפוש והפיתוח של מקורות אנרגיה אלה בים, הכרוכים בתהליכים טכנולוגיים מורכבים, לגרום נזקים לקרקע, לים, לאוויר, לחי ולצומח. "בעוד ההשפעות הסביבתיות של דליפת גז ונפט שונות מאוד, ההשפעות הסביבתיות של פעולות החיפוש, הקידוח והתקנת תשתיות של גז ונפט דומות. לזיהום בים ולטיפול בו עלולות להיות, בין היתר, השפעות כלכליות על המדינה", כותב המבקר.

משרד מבקר המדינה בחן באיזו מידה נקטו משרדי האנרגיה והגנת הסביבה פעולות הסדרה ופיקוח שמטרתן להפחית את הנזקים הסביבתיים הנגרמים מעצם החיפוש וההפקה של גז ונפט בים ולצמצם את ההסתברות לדליפת גז או נפט. כמו כן נבדקו היערכות מדינת ישראל לטיפול באירוע זיהום ים ופעולות המשרד להגנת הסביבה לקידום הנושא.

ממצאי המבקר אודות פעולות המניעה מגלים כי רק בסוף שנת 2010, לאחר שאירע האסון הסביבתי הגדול ביותר בארצות הברית עקב דליפת נפט בקידוח שנעשה בים במפרץ מקסיקו, החל משרד הגנת הסביבה לנקוט פעולות מניעה.

עד אותה השנה פעל בתחום זה משרד האנרגיה בלבד: בעקבות גילוין של שתי תגליות גז בים התיכון בשנים 1999-2000, בשנת 2000 הקפיא משרד האנרגיה מתן הרשאות חדשות לחיפושי גז ונפט ולהפקתם בים התיכון, ובשנים 2001-2002 בחן משרד זה, באמצעות חברה בין-לאומית (להלן - היועץ הבין-לאומי), את מתכונת הפעילות הראויה בהתחשב, בין היתר, בהיבט הסביבתי ובהיבט הבטיחותי. "עם זאת פעולתו של משרד האנרגיה למניעת זיהום סביבתי בים הייתה חלקית ולא ממצה. ברוב ההרשאות שנתן משרד האנרגיה משנת 2006, שבה חידש את מתן ההרשאות, ועד סוף שנת 2011 הוא לא כלל דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה, אף שהיועץ הבין-לאומי ציין שיש צורך בכך ואף שהפעילות התרחבה מאוד בשנים אלה ובמהלכן (בשנת 2009) התגלו שני מאגרי גז גדולים נוספים, שחיזקו את הצורך באסדרה סביבתית", כותב המבקר בדו"ח.

עוד עולה מהממצאים כי בסוף מרץ 2013 עדיין לא היו הנחיות מוסכמות ומאושרות המסדירות את מכלול ההיבטים הסביבתיים הכרוכים בפעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים.

מסתבר מהדו"ח כי "רק בסוף שנת 2011 החל משרד האנרגיה לשתף פעולה עם המשרד להגנת הסביבה וגופים ציבוריים נוספים הפועלים בתחום הגנת הסביבה לצורך בחינה מעמיקה של השפעות הפעילות על הסביבה והחל לגבש עמם הנחיות אלה, אשר אמורות לשמש תשתית להצבת דרישות מפורטות בתחום הגנת הסביבה לחברות המחפשות ומפיקות גז ונפט בים ולתת ביטוי לסדרי עדיפויות לאומיים בהכרעות הנדרשות בין האינטרס של חיזוק עצמאותה האנרגטית והכלכלית של ישראל באמצעות עידוד פיתוח תעשיית גז ונפט מקומית ובין האינטרס של השמירה על הסביבה בעת פיתוח תעשייה זו".

המבקר מדגיש כי בשנת 2012 החלו משרדי האנרגיה והגנת הסביבה בניסיונות להסדיר את חלוקת האחריות והסמכויות ביניהם בכל הנוגע למניעה של זיהום בים, ומתגובות המשרדים על ממצאי ביקורת זו עולה כי ממרץ 2012 כל פעולה ימית של החברות הותנתה בקיום דרישות בתחום הגנת הסביבה. אולם נמצא כי בפועל משרדים אלה פעלו מול החברות בנושאים בעלי השפעות סביבתיות, לעתים ללא הסכמה ביניהם בעניין דרך הפעולה הראויה. היעדר חלוקת אחריות וסמכויות ברורה בין המשרדים בנושאים האמורים יש בו כדי ליצור בקרב החברות אי-ודאות רגולטורית בעניין החובות החלות עליהן ולמי מהמשרדים הן כפופות בכל נושא ועלול לאפשר להן שיקול דעת לגבי אופן הטיפול בהיבטים הסביבתיים של פעילותן. נוסף על כך, הדבר עלול לפגוע ביכולת של כל אחד מהמשרדים לפעול להשגת מטרותיו, ולהגדיל את ההסתברות לתקלות.

במרץ 2013 טרם הגיעו משרדי האנרגיה והגנת הסביבה לכלל הסכמה בעניין חלוקת האחריות והסמכויות ביניהם בכל הקשור לאסדרה סביבתית של הפעילות, ועדיין לא סוכמה והונחה התשתית הנדרשת לפעולה רגולטורית כוללת ומתואמת בין שני המשרדים.

המבקר מוסיף ומספר כי רק במחצית השנייה של שנת 2012 החל משרד האנרגיה לפעול לקביעת עקרונות לקבלת ערבויות לכיסוי נזקים, לרבות נזקים סביבתיים, מהחברות. במועד סיום הביקורת טרם סיים המשרד לגבש ולעגן במסמכים מחייבים עקרונות אלה, ורוב פעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים נעשתה בלי שהמשרד החזיק בידו ערבויות כאלה, בניגוד לנדרש בחוק הנפט ולהמלצות היועץ הבין-לאומי.

ברישיונות שנתן משרד האנרגיה, בהם הרישיונות שניתנו לאחר האסון במפרץ מקסיקו, לא נקבע לפי אילו תקנים תפעוליים ובטיחותיים יש לבצע את פעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים. לא נמצא כי במשרד האנרגיה התקבלה החלטה רשמית במסגרתה נבחרו תקנים כאלה, אשר אמורים להבטיח את בטיחות הפעילות ובכך, בין היתר, להביא לידי שמירה על הסביבה.

"ממצאי הביקורת מעלים חשש מפני מחסור ואי-ניצול מיטבי של המשאבים הציבוריים - כוח אדם, תקציבים וידע מקצועי - בכל הנוגע לפעולות מניעה: רק בסוף שנת 2010, כמה שנים לאחר התגברות פעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים, פנה משרד הגנת הסביבה למשרד האוצר בבקשה לקבל תקציב עבור תוספת כוח אדם שיעסוק, בין היתר, בפעולות מניעה. משרד האנרגיה הגיש בקשה דומה בתחילת שנת 2011. עד דצמבר 2012, במהלך כשנה וחצי, קיבל כל אחד מהמשרדים אישור לתוספת כוח אדם, שיעסוק כאמור בתחומים משיקים. במשרד האנרגיה אוישו המשרות האמורות, ואילו במשרד הג"ס הן טרם אוישו. שני המשרדים עדיין נדרשים להכשיר עובדים לביצוע תפקידים אלה.

רק בשנים 2011-2012, כמה שנים לאחר התגברות פעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים, החלו משרדי האנרגיה והג"ס לנקוט פעולות להשלמה ולהעשרה של הידע המקצועי, האקדמי והמחקרי בישראל לגבי פעילות זו, לרבות השפעותיה על הסביבה".

המבקר קובע כי "למשרדי האנרגיה והג"ס יש קושי רב לבוא לידי הסכמה בדבר האיזון הראוי בין האינטרס האנרגטי לאינטרס הסביבתי. הפערים הגדולים השתקפו בשנים 2011-2012, בין היתר, במחלוקות חריפות בין המשרדים והעומדים בראשם לגבי שילוב התייחסות מפורשת בחוק הנפט להיבטים סביבתיים של הפעילות ולגבי המשך הפעילות במצב שבו אין בישראל חוקים המסדירים את ההיבטים הסביבתיים שלה והמדינה אינה ערוכה להתמודד עם אירוע זיהום ים.