לא לעולם חוסן

בקשת החסינות של נתניהו ורכבת ההרים הפרלמנטרית שיצאה השבוע בעקבותיה הקפיצו מושגים מעולם המשפט החוקתי אל ראש מהדורות החדשות.

ניצן קידר - ערוץ 7 , י"ט בטבת תש"פ

לא לעולם חוסן-ערוץ 7
דיוני הוועדה המסדרת בענייני חסינותו של נתניהו השבוע
צילום: הדס פרוש, פלאש 90

סוגיית החסינות של ראש הממשלה קובעת בתקופה האחרונה את סדר היום הפוליטי. המערכת כולה כמרקחה סביב הצד הפוליטי של החסינות, אך מעניין להעמיק ולנסות להבין לשם מה בכלל נדרשת למחוקקים במדינת ישראל הזכות הזאת.

אם חברי הכנסת מקבלים זכות הגנה מפני העמדה לדין – עד כמה היא מרחיקת לכת? האם גם במדינות אחרות נהוג להגן על המחוקקים באופן הזה? ואם כבר נהנים מחסינות, היכן עובר הגבול הדק בין חסין ללא חסין?

פרופ' סוזי נבות מהמכללה למינהל מסבירה כי "לחברי הכנסת בישראל יש חסינות במילוי תפקיד - זו החסינות המרכזית שקיימת בכל העולם ונועדה להגן בעיקר על התבטאויות ומעשים הקשורים במילוי התפקיד. יש לחברי הכנסת הגנה מצוינת מפני העמדה לדין פלילי או אזרחי על כל מה שהם אומרים - גם אם המדובר בהסתה, בתמיכה בטרור, בהוצאת דיבה, בגזענות וכיוצא בזה. זו חסינות שלא ניתן להסיר אותה והיא מגינה על חברי הכנסת גם לאחר שסיימו לכהן בתפקידם".

"עם זאת", היא מדגישה, "אצלנו קיימת חסינות פרוצדורלית שהכנסת יכולה להסיר או לא לתת. אבל צריך לזכור שהחסינות שניתנה לחברי הכנסת לא נועדה לאפשר לכנסת לשמש עיר מקלט לעבריינים. אנחנו מדינה של שלטון חוק וכולם שווים בפני החוק. כל אדם כפוף לחוק, ואם הוא חשוד בעבירה פלילית - הוא אמור להישפט על כך. גם חברי הכנסת כפופים לחוק, הם לא מעליו. אם חבר כנסת עובר עבירה פלילית שלא קשורה לתפקידו, הכלל הוא שעליו עמוד לדין כמו כל אדם אחר. זו מהותו של עיקרון השוויון בפני החוק".

פרופ' ידידיה שטרן מהמכון הישראלי לדמוקרטיה מנסה להעמיק עוד יותר כדי להסביר את מהות החסינות. "אפשר לחשוב על כמה מטרות לצורך בחסינות: קודם כול כדי לאפשר לנציגי הציבור את חופש הביטוי והפעולה לקידום המטרות שלשמן נבחרו. אנחנו רוצים להגן עליהם מפני האשמות שווא, להבטיח את היכולת שלהם להיות בלתי תלויים ברשות המבצעת. באופן כללי החסינות נועדה להגן על ייצוג של מיעוטים כמו ערבים או חרדים במדינת ישראל".

"מצד שני, היהדות הייתה הראשונה שקבעה שהחוק שולט בשליט. בעולם הקדום, מקור החוק היה השליט ולכן הוא לא היה כפוף לחוק. דווקא בתורה אצלנו רואים שהמלך כפוף לחוק. הוא יוצא לכל מקום כשספר התורה לידו. החסינות היא חריג לכך – והיא כביכול נתפסת נגד שלטון החוק ונגד השוויון בפני החוק. זכות החסינות מאזנת בין שתי הטענות הללו".

הגנה מן הספונטניות

החסינות שנתניהו מבקש לקדם כעת אינה משתייכת לסוג הראשון והמהותי, אלא היא חסינות מסוג שונה. "החסינות שעלתה כעת היא דיונית – מדובר על חבר כנסת שעשה מעשה פלילי שלא קשור למילוי תפקידו. כמו, לצורך העניין, לקבל מתנות – שזה לא חלק מתפקיד של חבר כנסת. כאן לא מתעוררת שאלה של חסינות מהותית אלא רק של חסינות דיונית".

והיא בעצם חלשה יותר מהחסינות המהותית.

"היא אכן חלשה יותר וניתנת רק למסגרת הכנסת שבה ניתנה – הווי אומר שברגע שהסתיימה אותה כנסת, האדם עומד לדין פלילי על מעשיו. החסינות הדיונית בישראל היא לא אוטומטית. עד שנת 2005 היא הייתה אוטומטית במובן שאם אתה ח"כ והיועץ המשפטי לממשלה החליט להגיש נגדך כתב אישום היית חסין, אלא אם כן היועמ"ש ביקש מוועדת הכנסת להסיר את חסינותך. מאז ועד היום המצב הפוך. אדם איננו חסין אלא אם הכנסת מאשרת את חסינותו. מצד שני ב-2005 גם הרחיבו את העילות שבעטיין ניתן לבקש חסינות דיונית".

הזכרת שאחד התנאים לחסינות מהותית הוא שהכול נעשה במסגרת מילוי תפקידו של חבר הכנסת. זו הגדרה מאוד רחבה, לא?

"זו שאלה גדולה, המינוח מאוד רחב והיו פסקי דין שונים בנושא. בבית המשפט העליון הובעו שלוש עמדות. האחת היא האם המעשה או הדיבור של אותו ח"כ רלוונטי לתפקיד – וזו השאלה המרכזית שמגדירה את המינוח. השאלה השנייה היא האם חבר הכנסת תכנן מראש את המעשה או את ההתבטאות האסורה. הרי העובדה שאתה חבר כנסת לא נותנת לך זכות לעבור על החוק, אלא הגנה אם גלשת לעניין תוך כדי. למשל, לפני כמה שנים במהלך נאום בכנסת נתניהו גילה סוד ביטחוני. כמובן, אחד מחברי הכנסת הלך ליועץ המשפטי ותבע, ובית המשפט החליט שהחסינות עומדת לו נגד ההתבטאות. מדוע? כי הוא לא התכוון לגלות סוד מראש, אלא תוך כדי הנאום גלש לעניין ולכן הוא חסין".

פרופ' שטרן מביא גם את הדעה השלישית שהפכה להיות הדעה הקובעת בעיני היועצים המשפטיים לכנסת זו. "את הדעה השלישית, שהיא המקובלת היום, הביע לא אחר מאשר נשיא בית המשפט העליון בדימוס השופט אהרון ברק, שדיבר על מבחן הסיכון הטבעי. שהרי אם אדם הוא חבר כנסת, הסיכון הטבעי הוא שלפעמים ייגרר למעשה או להתבטאות, ולכן הוא קבע שהמבחן הוא שאסור לתכנן לעבור על החוק. אם ח"כ תכנן מראש להוציא דיבה לא תעמוד לו זכות החסינות, אבל אם זה נעשה בלהט הדברים, הוא יקבל את ההגנה. כמובן שאלו דיבורים משפטיים מאוד אווריריים והכול נתון לפרשנות".

אם נביט לאחור, הכנסת הסירה בעבר גם חסינות של בכירים יותר, כמו השר אריה דרעי כשעמד לדין ואף ביקש שחסינותו האוטומטית תוסר או אביגדור ליברמן. אבל כל אלה קרו לפני שנת 2005. מקרה מעניין היה המקרה של עזמי בשארה, שהואשם בפגיעה במדינה. חסינותו הוסרה, אולם שנים אחר כך בג"ץ קבע שהסרת החסינות הייתה שלא במקומה וכל ההליכים המשפטיים נגדו בוטלו.

מנגד, ניתן להיזכר בפרשת ההצבעות הכפולות שאירעה בשנת 2003, אז סירבה הכנסת להסיר את חסינותם של הח"כים דאז יחיאל חזן ומיכאל גורולובסקי. למרות עמדת המשפטנים, ועדת הכנסת טענה כי ניתן להסתפק בדין משמעתי פנימי ולא בהגשת כתב אישום פלילי.

יש כמובן מקרים שבהם הדברים מאוד חדים וברורים. כך לדוגמה הסרת חסינותו של ח"כ באסל גאטס מהרשימה המשותפת שהורשע בהעברת טלפונים סלולריים למחבלים, או של ח"כ סעיד נפאע שהורשע במגע עם סוכן זר.

לבוא נקיים

החוק, כפי שהסבירו שטרן ונבות, שונה בשנת 2005. כיום, כשחבר כנסת מעוניין בחסינות הוא צריך לבקש אותה. זאת לאחר שהיועץ המשפטי לממשלה שולח את כתב האישום לחבר הכנסת הנאשם וליו"ר הכנסת. לרשותו עומדים 30 ימים לכך, ואם אכן הגיש בקשה ועדת הכנסת צריכה לדון בה בהקדם האפשרי. לאחר השמעת טיעוניו של חבר הכנסת וטיעוני היועץ המשפטי לממשלה, הוועדה אמורה להצביע על כך. לאחר הצבעת הוועדה יש לקבל החלטה גם במליאת הכנסת. החסינות מוענקת רק למשך כהונתה של אותה הכנסת שהעניקה אותה.

באופן עקרוני שיקול הדעת אמור להיות עצמאי, וכך ייתכן שחבר כנסת מהאופוזיציה יצביע בשל מצפונו בעד הענקת חסינות לחבר הקואליציה ולהפך. אחת הטענות נגד ההליך המתנהל בכנסת כיום היא שכל המעורבים בעצם הכריעו בדעתם, עוד לפני ששמעו את הטיעונים ודנו בהם.

באופן עקרוני, בג"ץ מוסמך לבקר את החלטת הכנסת לגבי החסינות לפי סמכותו בחוק יסוד השפיטה. לטענת פרופ' נבות, הוא לא ימהר לעשות זאת. "בית המשפט לא ממהר להתערב בענייני הכנסת. ההפך הוא הנכון. בניגוד לדעה הרווחת - אין כמעט התערבות בהליכים של הכנסת, בהחלטות של הכנסת או בחוקים של הכנסת. אבל כאשר הכנסת עוסקת בדיני חסינות, היא לא פועלת כרשות מחוקקת אלא מפעילה סמכות מעין שיפוטית – היא כאילו לובשת גלימה של שופט, בגלל שהיא מונעת העמדה של אחד מחבריה לדין. במקרים כאלה, כאשר גופים מפעילים סמכות שיפוטית, הפיקוח של בית המשפט עליהם הוא פיקוח הדוק, כדי שהסמכויות יופעלו בצורה נאותה וראויה".