ההתיישבות בעת הזאת

חלום הריבונות נגוז, חוק ההסדרה נפל. יועצם לשעבר של שרי הביטחון קובי אלירז מבאר מה ניתן וצריך לעשות בעת הזו

קובי אלירז , ו' בחשון תשפ"א

ההתיישבות בעת הזאת-ערוץ 7
קובי אלירז
Photo by Hillel Maeir/Flash90

זה חצי שנה, למן תחילת כהונתה של הממשלה הנוכחית ועד עתה, שההתיישבות נזנחה כמעט לגמרי.

במשרדי הממשלה הרלבנטיים להתיישבות לא מתקיימת כמעט עבודה שיטתית בסוגיות הבוערות ואף לא מקודמת יוזמה משמעותית באשר להן – לא בסוגיית ההסדרה ולא ביחס להשתלטות הפלסטינית המאורגנת על שטחי C (המנהל האזרחי פועל אומנם, אך מצבת כוח האדם שלו ומסגרת התקציב שלו מצומצמים ואינם קרובים להלום את הצורך).

הריבונות שהובטחה נקברה קבורת חמור, ומזה כמעט שנה אף לא ניתנו אישורי בנייה להתיישבות. אומנם בשבוע שעבר בשעה טובה וברוכה התקיימה ישיבת מועצת התכנון העליונה – אחרי שלא התכנסה למעלה משמונה חודשים – אולם גם עתה אין מדובר בכמות יחידות הדיור האופייניות לשנת ממשל טראמפ והמגבלות המדיניות עדיין בעוכרנו. בשורות הבאות אציג את מצב פני הדברים עתה ואציע כמה מן הפעולות שיש לנקוט בהקדם.

בשנים האחרונות, במקביל לנעשה במשרדי המשפטים והביטחון ובשיתוף עמהם, פעלה ועדת ההסדרה. בראשות ועדה זו, שאיננה קשורה לחוק ההסדרה (שנפסל כזכור בבג"ץ לפני חודשים ספורים), עמד בתחילה ד"ר אביחי מנדלבליט (בעת שכיהן כמזכיר הממשלה) ולאחר מכן החליפה אותו השופטת חיה זנדברג.

הוועדה הגישה לראש הממשלה כמה המלצות ובכללן פתרונות מעשיים לרוב הבעיות הכרוכות בהסדרת המבנים הבעייתיים ביישובים הקיימים (בעיקר מוחרגי צוות ״קו כחול״); והייתה אמורה ללוות את מימוש ההמלצות ולהתמודד עם בעיות שיצוצו תוך כדי יישומן. בפועל, חוק ההסדרה – שנפסל בבג"ץ מבלי שהצליח להסדיר אף לא מרפסת אחת – עצר את עבודת הוועדה. בהמשך, מונה פנחס ולרשטיין כדי לממש את הפתרונות שהציעה הוועדה אך מסיבות שונות עלו המאמצים בתוהו. תוצאות – אַין.

סוגיה התיישבותית נוספת, מלבד המבנים הבעייתיים הנ"ל, הייתה מעמדם של ארבעים יישובים ביו"ש שהוקמו מכוח 'צווי תפיסה' צבאיים ואשר התגלו קשיים משפטיים בהמשך פיתוחם. בשנים האחרונות התקיימו שיתופי פעולה בין־משרדיים בסוגיה זו, לשם כתיבת חוות דעת שעל פיהן ניתן יהא להמשיך לבנות ביישובים הללו; אך כיום העניין מדשדש ולא מקודם כראוי. העניין תקוע במשרד המשפטים ופתרונות ליישובים אַין. בשנים האחרונות בוצעה גם עבודה – בשיתוף עם המנהל האזרחי – לשם הסדרת המאחזים (75 בקירוב) גם עבודה זו מתנהלת בעצלתיים ולא התקדמה לקראת מימוש (לגבי הסדרת החוות דווקא מתנהלת עבודת מטה שאני מקווה שהיא מתקדמת).

בתקופת כהונתה של הממשלה הקודמת, החל טיפול בסוגיית ההסדרה ובהשתלטות הפלסטינית על שטחי C; היה זה פרי שיתוף פעולה של משרד הביטחון (השר לשעבר ליברמן וסגנו בן־דהן) עם משרד המשפטים (השרה לשעבר איילת שקד) – אך פעילות זו נקטעה עם נפילת הממשלה. התעוררות קלה בטיפול בהשתלטות על שטחי C נרשמה בימי השר לשעבר בנט, אך היא לא הצליחה לקרום עור וגידים.

כיום, כאמור, אין מתקיימת כל פעולה יזומה – כל שכן לא שיטתית וסדורה – בסוגיית ההסדרה. הוא הדין להשתלטות הפלסטינית על שטחי C: מלבד פעולותיו המצומצמות כאמור של המנהל האזרחי, אין ננקטת עתה כל פעולה משמעותית בעניין דחוף זה. כך לא נערכים לניצחון במערכה כה חשובה. לאחרונה, החל ח"כ צבי האוזר, יו"ר ועדת חוץ וביטחון, לעורר דיון בעניין המערכה על שטחי C, ולעקוב אחר הטיפול בה. זוהי פעולה חיונית מאוד מצד הרשות המחוקקת, אך לצידה נדרשת פעולה משמעותית – ומשלימה – של הרשות המבצעת.

זאת ועוד. בעת הזו מכהנים שני שרים במשרד הביטחון (ח"כ בני גנץ, ולצידו מיכאל ביטון, השר לנושאים אזרחיים וחברתיים במשרד הביטחון), אולם ענייני ההתיישבות – שכל עוד לא הוחלה הריבונות המיוחלת על יו"ש, כפופים ברובם למשרד הביטחון – מתנהלים בעצלתיים. למעשה, לא מדובר רק ביו״ש; גם הסוגיות ההתיישבות בשאר חלקי הארץ לא מטופלות.

במועצות רבות ברחבי הארץ, הליכי גריעת שטחי אש לטובת הרחבת התיישבות, החקלאות, התעשיה והתיירות (וכן שת״פ לגבי רעייה בשטחי אש) אינם מקודמים בקצב הראוי; וסוגיות לא מעטות נוספות, הקשורות למשרד הביטחון ולהן השפעה לא מבוטלת על נושאים רבים בהתיישבות, אינן מקבלות את תשומת הלב הנדרשת. לבסוף מן הראוי להזכיר כי בממשלה הנוכחית הוקם משרד ייעודי לנושא ההתיישבות; אף שלא ברור מהן סמכויותיו (אם בכלל) בנושאים אלה, מצופה מן השר הממונה ללמוד את הנושאים המדוברים במהירות ולנסות להוביל מענה ראוי בעבורם.

בשורה התחתונה, לאחר שחוק ההסדרה נפסל בבג"ץ ומשעה שחלום הריבונות נגוז, מתבקש כי המופקדים על התחום – הלוא הם ראש הממשלה, שר ביטחון, והשר לענייני התיישבות – יציגו חלופות לקידום כלל הסוגיות ההתיישבותיות העומדות על הפרק, וכמובן תוכנית מניעה סדורה להשתלטות הפלסטינית הנרחבת המתרחשת בשטח.

לצערי, לא נראית התעוררות משמעותית בעניין חשוב זה. גם סוגיות אחרות דורשות את חלקן: עתירותיהם של פלסטינים לבג״ץ לא נעצרו וגיבוש תשובות המדינה מצריך עבודת צוות ושיתוף פעולה רחב. המחיר שכולנו נשלם על גרירת הרגליים בעת הזו עלול להיות גבוה. ראשי הרשויות וההנהגה חייבים אפוא לזעוק־בשער ולנסות לעורר את הכוחות החיוביים בממשלה הנוכחית. כוחות חיוביים אלה אומנם אינם רבים אולם הם ישנם והם נצרכים מאוד בעת ובעונה הזו.

מורה נבוכים להסדרה

להלן אסקור בקצרה את הכלים הקיימים והרלבנטיים להסדרת ההתיישבות בעת הזו. כלים אלה נבחנו ועוּבּדו בוועדת ההסדרה (ראו לעיל) שעבדה כאמור במשך יותר משנתיים בשיתוף מומחים בתחום המשפטי, התכנוני והקרקעי באיו"ש (גילוי נאות: הייתי מחבריה). אפשר שחלק מהצעות אלו יש לעבד ולשכלל וכמובן ניתן להציע הצעות נוספות, אך דומה כי זוהי התשתית לכל פתרון ריאלי בעתיד הקרוב.

תקנת השוק

המושג "תקנת השוק", או בכינויו השני "סעיף 5", מוזכר לא מעט בהקשרי ההסדרה לסוגיהם. מדובר בסעיף החמישי בצו 59, הצו המגדיר את סמכויות הממונה על הרכוש הממשלתי (הוא הפקיד האחראי לניהול האדמות הציבוריות ביו"ש והקצאתן). סעיף זה קובע כי במידה שהממונה הקצה קרקע לשימוש משום שסבר, בתום לב, כי היא ציבורית אך לימים התברר שהיא איננה כזאת (מכמה סיבות, שהעיקרית ביניהן היא בדיקה חוזרת של צוות ״קו כחול״ שגילה טעות בסיווגה של קרקע פלונית כ"אדמת מדינה"), יוכל הממונה לפצות את בעל הקרקע האמיתי ולהשאיר את מעמד הקרקע במעמד אדמת מדינה – כפי שסבר מתחילה (עד לתום חוזה ההקצאה).

תקנה זו מסדירה את מערכת היחסים בין השלטון לבין האזרח, שקיבל מהשלטון זכויות בקרקע ספציפית. לאחרונה, נידון סעיף זה בבג"ץ מצפה כרמים: בג"ץ סבר – בניגוד לעמדת המדינה ולפסיקת ביהמ"ש המחוזי בירושלים – כי במקרה זה התקיים חוסר תום לב של הממונה. אכן, דומה ש"תקנת השוק" עשויה לפתור – גם לפי פסיקת בג"ץ – את בעיותיהן של כ־2,000 יחידות דיור בהתיישבות.

תוכניות מתאר (בעבור מאחזים צמודי דופן)

פתרון נוסף העשוי לסייע לרבים מן המאחזים, שרובם ככולם נמצאים על אדמות מדינה, נבנו לפני כ־20 שנה, אך לא זכו עד עתה להכרת הרשויות בהם, הוא השימוש ב"תוכניות מתאר". רשויות המדינה מתקשות להכיר במאחזים אלה ולהעניק להם "סמל יישוב", בדרך כלל מחמת בעיה מדינית הקשורה בהקמת ״התנחלויות חדשות״. חלק מן המאחזים הללו נמצא בקרבה מסוימת ליישוב מוכר, אלא שבעיות שונות – בעיקר מתחום התכנון – מכבידות על ההכרה בהם.

את הבעיות הללו ניתן לפתור באמצעות הכנת תוכניות כמעין מִתאריות ליישובים המוכרים והסמוכים למאחזים (יש להגדיר פרמטרים מתומצתים לתכנון). תוכנית מתאר היא כלי תכנוני הנוהג בישראל לטובת תכנון עתידי באזור בעל פוטנציאל פיתוח. התוכנית צופה פני עתיד ולפיכך ניתן לכלול את המאחז הסמוך ביישוב המוכר ולהגדירו כחלק מהתפתחות היישוב העתידית.

על ידי הכרה בתוכנית המתארית ניתן יהא לקדם את התכנון המפורט (התב"ע) של המאחז כשכונה של יישוב־האם הקרוב ולתעדף את קידום התכנון לגביו יותר מאשר קרקעות זמינות אחרות שנמצאות בקרבת הישוב. קידום מהלך כזה יכול להסדיר את רוב המאחזים הקיימים, ללא צורך בהכרזה עליהם כיישוב נפרד חדש. הליך שכזה שניתן לקצרו, חיוני מאוד נוכח מצוקת התשתיות הרעועות בכלל המאחזים.

דרכי גישה

סוגיה נוספת הנוגעת לחלק מן המאחזים היא הצורך להסדיר גם את דרכי הגישה אליהם, המצויות מחוץ לתחום אדמות המדינה ולעיתים מתבססות על דרך עתיקה (מתרוכה), דרך צרה שאינה הולמת את מציאות ימינו. כיום, מפקיעים קרקעות ביו"ש לטובת דרכים רק כאשר ההפקעה משרתת את כלל תושבי האזור – פלסטינים וישראלים כאחד. כדי לפתור בעיה זו, נדרש להפקיע את דרך הגישה או את החלקות הצמודות לדרך העתיקה. דומה כי ככל שההתיישבות הישראלית באזור הפכה ללגיטימית (כיום בוודאי לאור הצהרת פומפאו), קל יהא להגדיר שניתן להפקיע את סביבת הדרכים העתיקות לטובת הציבור בצורה מידתית. ככל שתתקבל העמדה המצדדת בהפקעת דרכי גישה, יהיה אפשר להסדיר את המאחזים שהחיבור אליהם בעייתי.

איחוד וחלוקה

במסגרת דיני התכנון והבנייה בישראל, קיים כלי של "איחוד וחלוקה". כלי זה מאפשר לאחד מגרשים סמוכים ולחלקם מחדש בהתאם לתוכנית מתוקנת, על מנת לאפשר את פיתוח השטח וניצולו המרבי – לטובת בעלי הקרקע ולטובת הציבור. שימוש בכלי זה, כפי שקיים גם בחוק הירדני שחל באזור, יפתור בעיות של בתים (מקבצים בודדים בכל ישוב) שנבנו על קרקע פרטית ואשר אין בכוחה של "תקנת השוק" לפותרן. ככל שמסתכלים על כלל החלקות החקלאיות באזור ומנתחים את העיבודים בכל אחת מהן, ניתן לבנות מנגנון פיצוי שבו יינתנו חלקות אחרות, בגודל דומה ובמרחק דומה מהכפר שהמעבדים המקוריים הגיעו ממנו, חלף החלקות שעליהן נבנו המבנים. כמובן, היחס ישתנה אם קרקע הפיצוי תיועד לבנייה.

״החוק הצפון-קפריסאי״

אמצעי נוסף העשוי לפתור בעיות לא מעטות ביו"ש הוא "החוק הצפון קפריסאי". מדובר בחוק משנת 2005 שחוקק ברפובליקה התורכית בצפון קפריסין לשם הסדרת השימוש בבתים ובנכסים שהיו שייכים לקפרסאים- יוונים בשטח שאותו כבשה תורכיה בשנות השבעים של המאה הקודמת – תוך קביעת מנגנון פיצוי לבעלי הבתים. בשנת 2010 קבע בית הדין האירופי לזכויות אדם שהסדר זה הינו הסדר סביר וראוי.

פתרון זה, שעל אודותיו ועל אודות יישומו באזורנו כתב ידידי ד"ר חגי ויניצקי, עשוי להציע מענה לכ־1,000 יחידות דיור; אולם למרבה הצער הוא לא יושם עד כה. מדובר במבנים שנבנו לפני שנים ארוכות על קרקע מוסדרת (טאבו ירדני), רובם בהסכמת הרשויות השונות, ביישובים עפרה, בית־אל, אלון־מורה ושבי־שומרון. להסדרת מבנים אלה נדרש פתרון חקיקתי־נקודתי ברוח "החוק הצפון קפריסאי", שכאמור יש לו תקדים שצלח את מבחנה של הקהילה הבינלאומית.

ההשתלטות הפלסטינית על שטחי C: צעדים עיקריים

נוסף לענייני ההסדרה, יש לטפל בצורה נחרצת ואפקטיבית בהשתלטות הפלסטינית על שטחי C. להלן אבהיר בתמציתיות ובשפה ופשוטה אילו צעדים נדרשת מדינת ישראל לעשות כתגובה להשתלטות שיטתית זו.

חקיקת צווים

צעד ראשון, ומועיל, שכבר הניב פרי, הוא חקיקת צווים רלבנטיים שיאפשרו את האכיפה הנצרכת. מצויים כבר כמה צווים המאפשרים אכיפה מסוימת, אולם על גביהם יש להוסיף כמה צווים שיסתמו את הפרצות החוקיות העיקריות שמנצלים הפולשים הפלסטינים (והארגונים הזרים המסייעים להם מבחינה משפטית וכספית).

ראשית, יש להמשיך ולהרחיב את צו אכיפת המבנים שחוקק במאמץ רב לפני כשנתיים. הצו מאפשר אכיפה מול בניית בית תוך כדי הבנייה וגם זמן קצר אחרי האכלוס. למרבה הפלא, צו כזה לא היה בנמצא עד שנחקק כאמור לפני שנתיים. צו זה נידון בבג"ץ ויישומו הותנה על ידי בג"ץ בפיילוט שהצליח בעיקרו. עתה יש להרחיב צו זה לכלל השטח (במאמר מוסגר אוסיף שמומלץ גם לקדם תוכניות בנייה פלסטיניות, בעיקר באזורים צמודי שטח B; מהלך זה יסייע ביכולת האכיפה ויסתום את טענות־הנגד המצדדות באי־אישורי אכיפה בגלל אי־אישורי בנייה).

עוד יש לחוקק צו החרמת כלים, צו שיאפשר החרמת כלים וציוד המשמשים לבנייה בלתי חוקית – לתקופות ארוכות. כבר כיום ניתן לבצע זאת אך התפיסה מתאפשרת לזמן קצר בלבד באופן שאינו מרתיע דיו. נדרש אפוא להרחיב צו זה ולהגדיר עונשים משמעותיים שיביאו להרתעה ממשית ואפקטיבית. נדרשת גם הוספתו של צו למניעת חזקה בפלישה (בעיקר עבודות חקלאיות). כיום קיים ביו"ש "צו שימוש מפריע", המופעל רק נגד ישראלים, בעוד פלסטיני שנכנס לאדמת סקר או לאדמות מדינה ומתחיל לעבד קרקע – כמעט שאינו מטופל על ידי הרשויות.

יש לחוקק צו שיאפשר אכיפה במקרים כאלו גם עשור לאחר הפלישה, דבר שימנע מהמעבד את ההגנות העומדות לו כיום מכוח החקיקה הירדנית (סעיף 78). לבסוף נדרשת חקיקתו של צו הפרת צווים שעיקרו ההוראה כי פולש שנכנס לשטח אש, לשטח שעליו "צו סגירה", לשמורת טבע, לשטח ארכיאולוגי וכיוצא בזה, תוך הפרת הצו הקיים בנוגע לשטח, לא תעמוד לו לא זכות הסדרה ולא יכולת עמידה בפני ועדות במנהל האזרחי. כן צריך לכלול הצו את ההוראה כי גם פולש שקיבל צו מנהלי במקום אחר והפר אותו והמשיך לבנות או לעבד את הקרקע – לא תעמוד לו כל זכות עמידה וטענה בפני הרשויות.

אמצעי נוסף מועיל הוא הגדרת צווי תיחום מסביב למקבצים פלסטיניים שאת אי־התפשטותם מבקשים לאכוף. בשטחי C פרוסים מאות מקבצים כאלו; וכדי לוודא שאין הם מתפשטים – יש להגדיר צו תיחום מסביבם. צו התיחום יכלול שרטוט טבעת משמעותית בעלת היקף רלבנטי סביב מקבצים אלה ויאפשר לרשויות לבצע בהם אכיפה מיידית מכוח צו התיחום – מבלי להזדקק להליכים משפטיים מסורבלים. כיום, נעשה שימוש בצווי תיחום דומים בשבעה מאחזים ישראליים, בעוד אף מקבץ פלסטיני לא זכה לצו מעין זה – הגם שישנם מאות מקבצים כאלו. קיימים עוד כמה צווים שניתן לחוקק, או למצער לשפר, אך די אם נתחיל בצווים שציינתי עתה.

חידוש הסדר המקרקעין

מלבד הצווים הנזכרים, מן ההכרח לחדש את הסדר המקרקעין שהופסק (ליתר דיוק: הותלה) בשנת 1967 כאשר נכנסו כוחות צה"ל לאזור. בפועל, שליש מהמקרקעין ביו"ש הוסדרו בתקופת המנדט הבריטי והכיבוש הירדני – כלומר נרשמו בטאבו על שם המדינה ו/או על שם בעלים פרטיים שהוכיחו את בעלותם.

ב־1967 הפסיקה ישראל כאמור את תהליך ההסדר ויצרה מצב של חוסר ודאות עמוק לגבי הבעלות בקרקעות יו"ש, וממילא אפשרה לפלסטינים להשתלט עליהם בקלות. הרשות הפלסטינית מצידה החלה בשנים האחרונות בהליך הסדר עצמאי: הפלסטינים מתנהגים באזור כבעלים, אף שהדבר אסור בשטחי C מכוח הסכמי הביניים. ישראל בוחרת באדישות למול העניין ומדיניות זאת עלולה לעלות באובדן קרקעות עצום.

הגדלת מצבת כוח האדם ושיתופי פעולה

לשם טיפול יסודי בהשתלטות הפלסטינית על שטחי C, נדרש להגדיל את מצבת כוח האדם המיועד לעניין זה. כיום, ישנם כ־24 פקחים ביו"ש האמורים לתת מענה לכלל השטח. הללו מבצעים את עבודתם נאמנה אך לא עומדים בפרץ ואין מצויים בידם אמצעים שעלותם גבוהה. נדרש אפוא להגדיל את מצב כח האדם לטובת טיפול בעניין וכן לציידו באמצעים טכנולוגיים מגוונים. נוסף על כך יש לקדם שיתוף פעולה רחב עם זרועות הצבא ומערכת הביטחון.

שיתוף פעולה ממין זה מתחיל בהכנת המפקדים קודם "עלייה לקו" וממשיך בהגדרת אחריות ופיקוד של אוגדת איו"ש והחטיבות המרחביות: נדרש כי בכל אחת מהם יוגדר אחראי לעניין כדי שכל השתלטות תיענה באופן מיידי. ביכולתם של הכוחות הפרוסים בשטח להציע מענה יעיל להשתלטות הפלסטינית ולסכל חלק ניכר ממנה. גם המועצות האזוריות נדרשות להגדיר אחראי לעניין (במשרה מלאה) לציידו ברכב עביר ובכלים רלבנטיים (חלקן כבר ביצע זאת). ככל ששיתוף הפעולה עם הכוחות בשטח, הן של צה״ל הן של המנהל האזרחי, יהיה פורה – התוצאות תורגשנה בהקדם.

חוות רועים ונטיעות

פתרון נוסף ומועיל הוא הקמת חוות בודדים – בעיקר בעבור רועי צאן שביכולתם לרעות בשטחים גדולים. ככל שתימצא הנוסחה להפעלת חוות רועים במרחב הרי שהתועלת שתופק ממנה לשם מניעת השתלטות עשויה להיות משמעותית מאוד. אמצעי נוסף הוא נטיעות יזומות באדמות המדינה תוך מציאת נוסחה לטובת כלל הצדדים.
*
סקרתי כאן בתמציתיות כמה רעיונות ישימים הן בנושא ההסדרה הן בנושא ההשתלטות הפלסטינית על שטחי C. הטיפול בסוגיות בוערות אלו מתחייב עתה במיוחד נוכח נפילת הריבונות וביטול חוק ההסדרה ונוכח הנחישות הפלסטינית. עשייה זו צריכה לעמוד בראש סדר העדיפות של מקבלי ההחלטות בעת הזו, על אף הסוגיות הבוערות האחרות העומדות על הפרק