האזנה
האזנה צילום: ISTOCK

צוות הבדיקה בעניין האזנות סתר בתקשורת בין מחשבים, בראשות המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, עמית מררי, מצא כי בכל המערכות הטכנולוגיות להאזנה לתקשורת בין מחשבים שבידי משטרת ישראל שנבדקו, לא נמצאה כל אינדיקציה לכך שמשטרת ישראל פועלת להדביק טלפונים ניידים בלא צו שיפוטי המתיר לעשות כן.

בכלל זה, לא נמצאה אינדיקציה לכך שמשטרת ישראל ביצעה חדירה בלא צו שיפוטי לטלפונים הניידים של אלה אשר שמותיהם פורסמו בתקשורת, באמצעות תוכנת פגסוס של חברת NSO, כפי שנטען.

עם זאת, צוות הבדיקה מצא ליקויים בעבודת משטרת ישראל ביחס להפעלת אמצעי האזנת סתר. מדו"ח צוות הבדיקה עולה, כי לאורך השנים לא יוחסה ע"י מקבלי ההחלטות במשטרת ישראל מלוא המשמעות המתבקשת להיקף היכולות הפוטנציאלי של המערכת המשמשת להאזנה לתקשורת בין מחשבים.

נמצא, כי התקבלו חומרים אסורים מתוך טלפונים ניידים אל תוך מערכות המשטרה, על אף שהמערכת הופעלה לאחר קבלת צווים שיפוטיים. זאת, משום שהמערכות לא הותאמו מבחינה טכנולוגית לסמכויות המשטרה. הגם שלפי נהלי המשטרה אין לעשות שימוש בחומרים אסורים אלה, יש בעצם קבלתם חריגה מסמכות.

ראש הצוות, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט פלילי), עמית מררי: "צוות הבדיקה הוקם נוכח טענות חמורות שפורסמו בתקשורת ביחס לעבודת משטרת ישראל אשר נגעו בליבת שלטון החוק במדינה דמוקרטית, והיה בהן כדי לערער את אמון הציבור במערכת אכיפת החוק, ואת תחושת הפגיעה בזכויות יסוד של כל אדם במדינה.

"לאחר בדיקה יסודית של מכלול הטענות שפורסמו בנושא, ונושאים נוספים אשר התעוררו אגב הבדיקה, אנו מפרסמים היום את ממצאי הדו"ח לפיהם לא נמצאה כל אינדיקציה לכך שהמשטרה פועלת להדביק טלפונים ניידים בהיעדר צו שיפוטי. יחד עם זאת, הצוות מצא כי במקרים בהם ניתן צו שיפוטי, במסגרת האזנות הסתר מסוג זה, התקבל בהיקף נרחב של מקרים במשטרת ישראל מידע שלא על פי הסמכויות הנתונות לה על פי דין. הגם שבבדיקה מדגמית ובבירור שנערך עם אנשי המקצוע במשטרת ישראל לא עלה כי המידע הזה הופק בפועל או נעשה בו שימוש, יש בקבלת המידע העודף משום חריגה מסמכות''.

מררי סיפרה כי ''נמצאו ליקויים נוספים אשר הצוות ממליץ לפעול לתיקונם בעתיד הקרוב. הדו"ח מפרט שורה של נושאים המחייבים שיפור והסדרה בסוגיות הנוגעות להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים, במטרה להבטיח כי הפעלת כלים טכנולוגים מתקדמים תהיה בגבולות הסמכות על פי חוק האזנת סתר. לאחר שבחנו את ההיבטים הטכנולוגיים ואת תכלית האזנות הסתר לשם המאבק בפשיעה, ובשים לב לעמדה המשפטית לפיה ניתן לעשות שימוש במערכות לצורך האזנת סתר, שוכנענו, כל חברי צוות הבדיקה, כי בכפוף לכך שיבוצעו השינויים הטכנולוגיים הנדרשים שינטרלו כל אפשרות לקבלת מידע שלא כדין וכן יבוצעו התאמות נוספות – טכנולוגיות ואחרות - כמפורט בדו"ח במטרה להבטיח זאת, יש מקום לאפשר למשטרת ישראל לחדש את השימוש במערכות.

"יש לקוות כי ממצאי הדו"ח והמלצותיו יהוו אבן דרך ויסייעו בידי משטרת ישראל להמשיך לבצע את עבודתה החשובה בשמירה על שלטון החוק והסדר הציבורי, במסגרת הסמכויות והכלים אשר ברשותה, תוך הקפדה מוגברת על זכויותיו של הפרט", כך מררי.

צוות הבדיקה מונה ביום 31 בינואר 2022 נוכח טענות שעלו בסדרת פרסומים בתקשורת, ולפיהן משטרת ישראל מבצעת פעולות למעקב טכנולוגי אחר אנשים באמצעות תוכנת פגסוס של חברת NSO, על מנת לקבל מידע מודיעיני, גם ללא קשר לחקירה מתנהלת או לבירור חשדות לביצוע עבירות פליליות ומבלי שהתקבל צו שיפוטי.

עוד נטען בפרסומים, כי בעת ביצוע האזנת הסתר לתקשורת בין מחשבים של טלפונים ניידים, קיבלה משטרת ישראל מידע אשר חורג מהמותר על פי חוק האזנת סתר. בהמשך לכך, פורסמה בתקשורת רשימת שמות אנשים, אשר נטען כי משטרת ישראל חדרה לטלפונים הניידים שלהם ושאבה מתוכם מידע ללא צו בית משפט המתיר לעשות כן.

במקביל להקמת הצוות, הורה היועץ המשפטי לממשלה כי המשטרה תחדל מלהשתמש במערכת עד לסיום ברור הדברים.

הבדיקה נערכה במספר מעגלים:

בדיקה במערכת המשטרה: הצוות, בסיוע מומחי טכנולוגיה מהשב"כ והמוסד, ביצע בדיקה מעמיקה במערכת שברשות משטרת ישראל, אשר מתוכה הופקו ממצאים אובייקטיביים על כל הפעילות המשטרתית שבוצעה בה. בתוך כך, נערכה בדיקה שנשענת על נתונים הנמצאים בליבת המערכת, אשר כפי שנמסר מהחברה אינם ניתנים לשינוי או למחיקה. בדיקות בוצעו גם ביחס למערכות נוספות שבשימוש משטרת ישראל.

בדיקה עם בעלי תפקידים במשטרה, בעבר ובהווה, ביחס לשיטות העבודה שהיו נהוגות במשטרת ישראל. כן נערכה בדיקה של התיעוד שבידי משטרת ישראל הנוגע להפעלת המערכות הטכנולוגיות והאישורים המשפטיים הרלוונטיים שניתנו.

פגישות עם גורמי מקצוע: הצוות נפגש עם אנשי אקדמיה, עובדי החברות אשר פיתחו את המערכות, גופי חברה אזרחית וגופים ציבוריים בעלי מומחיות בעניין, לרבות הסניגוריה הציבורית והרשות להגנת הפרטיות, וכן עם עורכי עיתון "כלכליסט". כמו כן, לבקשת הצוות התקיימה פגישה מקצועית עם היועץ המשפטי לממשלה לשעבר, שופט בית המשפט העליון בדימוס, פרופ' יצחק זמיר, ביחס למעמד הייעוץ המשפטי ותפקידו.

הצוות זכה לשיתוף פעולה מלא של משטרת ישראל וכן לסיוע של החברות המסחריות הרלוונטיות.

בנוסף לטענות לגבי הדבקת טלפונים ללא צו שיפוטי, הצוות בדק גם נושאים נוספים, ובהם מאפייני מערכות האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים של טלפונים ניידים ומידת התאמתן לחוק האזנת סתר; בקשות להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים של טלפונים ניידים שהוגשו לבתי המשפט; בחינת הליך שרשרת ההאזנה והליכי הפיקוח והבקרה עליהם; וכן הליכי אישור הייעוץ המשפטי של המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה בנוגע לשימוש במערכות אלה.

תמצית הממצאים וההמלצות:

(1) לא נמצאה אינדיקציה להדבקת טלפונים ניידים בהיעדר צו שיפוטי

מבדיקת הצוות ביחס לכלל המספרים שקיימים בבסיס הנתונים הפנימי של מערכת "סייפן", נמצא כי אין כל אינדיקציה לנכונות הטענות לפיהן הודבקו טלפונים ללא צו. יחד עם זאת, נמצאו מקרים בודדים בהם הצו השיפוטי שניתן לא תאם את פעולת ההאזנה אשר ביצעה משטרת ישראל ביחס לאותו גורם. אולם במקרים אלה ניסיון ההדבקה לא צלח, וממילא לא התקבלו תוצרים.

יודגש, כי בדיקה זו התבססה על נתונים שחברת NSO שלפה מליבת מערכת סייפן, ואשר כפי שנמסר מהחברה אינם ניתנים לשינוי או למחיקה, והם נתונים מלאים של כל הדבקה שבוצעה באמצעות המערכת לאורך כל שנות פעילותה במשטרה.

צוות הבדיקה הרחיב את בדיקתו למערכות נוספות שבידי המשטרה שלהן יכולת להאזנה לתקשורת בין מחשבים של טלפונים ניידים, וגם בעניינן לא נמצאה אינדיקציה להדבקה ללא צו. בכלל זה נשלפו נתונים גם מבסיס הנתונים של מערכת נוספת שבידי משטרת ישראל שבפיתוח חברה פרטית, שגם הוא כפי שנמסר מהחברה אינו ניתן לשינוי או למחיקה. גם לגבי מערכת זו לא נמצאה כל אינדיקציה כאמור.

(2) איסוף מידע עודף

הצוות מצא כי המערכת שבידי משטרת ישראל מאפשרת לקבל סוגי תוצרים מסוימים שאין למשטרת ישראל סמכות לקבלם לפי חוק האזנת סתר. כך למשל, ניתן לקבל מידע אשר נמצא על מכשיר היעד ונוצר קודם למועד תחילת ההאזנה ואף קודם למועד צו בית המשפט. נוסף על כך, למערכת יכולת לקבל מידע שאינו מהווה תקשורת בין מחשבים כגון, פרטי יומן, רשימת האפליקציות, אנשי קשר ופתקים השמורים במכשיר.

הצוות סבור, כי המשמעות של הכנסה לשימוש של מערכת בעלת יכולות טכנולוגיות רחבות היקף, המהווה נקודת מפנה מבחינת עולם האזנות הסתר, לא הובנה לאשורה ע"י מקבלי ההחלטות במשטרת ישראל. לאורך השנים לא יוחסה מלוא המשמעות המתבקשת להיקף היכולות הפוטנציאלי של המערכת ולעצם כניסת חומרים אסורים מתוך טלפונים ניידים אל מחשבי המשטרה, ולנגישותם של החומרים שהתקבלו במערכות המשטרה. זאת, אף אם למשטרת ישראל לא הייתה כוונה לעשות שימוש בפועל במידע העודף שהתקבל, ואף שהיא עיגנה בנהליה איסור לעשות שימוש במידע עודף כאמור. לעמדת הצוות, לא היה די בהסדרה בנהלים, והיה צורך לבצע ניוון טכנולוגי של היכולות העודפות.

בהתאם להנחיית פרקליט המדינה, הפרקליטות בודקת תיקים פליליים שבהם נעשה שימוש במערכת לגבי תיקים תלויים ועומדים, ובכלל זאת תיקים בהם הוגש כתב אישום ונעשתה פניה ע"י ההגנה, על מנת לבחון האם התוצרים הופקו והועברו ליחידה החוקרת.

(3) היעדר ליווי משפטי והליכי אישור מספקים

במהלך כל שנות הפעלתה של המערכת לא התקיים במשטרה הליך סדור הכולל את שיתוף מלוא המידע הדרוש לשם קבלת החלטות ביחס להפעלת המערכת כדין, בין גורמי הייעוץ המשפטי של משטרת ישראל לבין הגורמים הטכנולוגיים.

נוכח היעדרו של הליך סדור בנוגע למשמעות יכולותיה של המערכת, כמו גם קשיים בשיתוף המידע, הצוות מצא כי נדרש ליווי משפטי צמוד של הייעוץ המשפטי למשטרה בשלב רכש המערכות, טרם הטמעת מערכות חדשות ובמהלך הפעלתן. יש להבטיח כי כלל המגבלות הנדרשות מבחינה משפטית מתקיימות טרם הפעלת המערכות.

(4) אישור הייעוץ המשפטי לממשלה לשימוש בטכנולוגיות מסוג חדש

לאורך השנים היה ידוע למשרד המשפטים שקיימת מערכת להאזנת סתר בשם "סייפן", המבצעת האזנת סתר ע"י חדירה למכשיר קצה. עם זאת, לא היה ידוע כי היכולות הטכנולוגיות של המערכת חורגות מסמכות המשטרה לפי חוק האזנת סתר. יכולות חריגות אלה לא הובאו לידיעת משרד המשפטים, ועל כן לא התקיים דיון עקרוני בנושא.

על המשטרה להביא לאישור הייעוץ המשפטי לממשלה יכולות טכנולוגיות חדשות אותן היא מבקשת לרכוש או לפתח לצורך איסוף או עיבוד מידע, ושהן בעלות פוטנציאל לחריגה מהסמכות הקבועה בדין. זאת, טרם רכישתן או פיתוחן, ובוודאי טרם הפעלתן.

(5) הבנייה של מנגנוני פיקוח ובקרה מקצועיים

קיימת חשיבות לפעולת שני מנגנוני פיקוח על מערכות להאזנת סתר. הראשון הוא מנגנון פיקוח תהליכי, לפיו תבחן המשטרה באופן עיתי ושיטתי האם הפעלת האמצעי להאזנת הסתר והשימוש בתוצרים הם בהתאם להוראות החוק, צו בית המשפט והנהלים. השני הוא מנגנון פיקוח טכנולוגי, ולפיו כל מערכת להאזנת סתר תכלול בסיס נתונים שאינו ניתן לשינוי, אשר ניתן יהיה להפיק ממנו מידע לצורך בקרה ומעקב בקלות, ביחס לכל אחד משלבי תהליך ההאזנה.

(6) בחינה מחדש של מבנה הייעוץ המשפטי של משטרת ישראל

הצוות סבור כי חלק מהליקויים הם תוצאה של היעדר כפיפות ישירה של היועצים המשפטיים בחטיבות השונות במשטרה, אל היועץ המשפטי למשטרה. הצוות סבור, כי כפיפות ישירה נדרשת על מנת לבסס ייעוץ משפטי עצמאי בעל ראיית רוחב ביחס לכלל הנעשה במשטרת ישראל. הצוות ממליץ כי נושא זה ייבחן על רבדיו השונים בעבודת מטה שתיערך בהקדם.

(7) העמקת המומחיות הטכנולוגית במשרד המשפטים

נדרשת העמקה של הידע המשפטי הטכנולוגי של גורמי הפיקוח והבקרה במשרד המשפטים.

(8) תנאים לשימוש במערכות שבידי משטרת ישראל

צוות הבדיקה סבור, כי ניתן לאפשר למשטרת ישראל להפעיל את המערכת המשטרתית המאפשרת האזנה לתקשורת בין מחשבים, בכפוף לניטרול היכולות הטכנולוגיות העודפות שלה. צוות הבדיקה ממליץ כי המשטרה תהיה רשאית לשוב ולעשות שימוש במערכות האמורות, אך זאת רק בהתקיים מספר מנגנונים שיבטיחו שימוש התואם את גבולות הסמכות הנתונות לה, ובכלל זה, בין היתר:

(א) יש לוודא כי יבוצעו כל החסימות הטכנולוגיות הנדרשות בכלל המערכות שבידי משטרת ישראל, על מנת להבטיח כי אלו מבצעות אך ורק האזנת סתר כפי שהותר בחוק.

(ב) יש להבטיח כי השימוש במערכות ייעשה תוך נקיטת זהירות מיוחדת ובכפוף לקיומם של נהלים ברורים אשר יאושרו ע"י הייעוץ המשפטי למשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה, תוך אפשרות אפקטיבית לפעולות פיקוח אפקטיבית המבוססת על דו"חות שיופקו מבסיס הנתונים, שאינו ניתן לשינוי או מחיקה.

(ג) במסגרת גיבוש נהלים אלו, יש לבחון הטלת מגבלות או תנאים מיוחדים להגשת בקשות להאזנת סתר לגבי יכולות מסוימות.

(9) תיקוני חקיקה

החוק הקיים מקנה סמכות להפעלת המערכת הטכנולוגית לביצוע האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים, בהתאם לעמדת היועצת המשפטית לממשלה, על פי הממצאים וחוות הדעת המתוארים בדו"ח. יחד עם זאת, נכון כי סוגיות של מעקב בעידן הדיגיטלי יוסדרו בחקיקה, ובכלל זה יוסדרו בבירור גבולות הסמכות, וזאת בשים לב למאפיינים הייחודיים של הפגיעה בפרטיות במקרים אלו.

יצוין, כי במקביל למינוי הצוות, הודיע מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, כי יבדוק בין היתר את שימוש גורמי אכיפת החוק במערכת. ממצאי הצוות יועברו אל מבקר המדינה.

השר לביטחון הפנים עמר בר-לב התייחס למסקנות צוות מררי שהעלה כי המשטרה לא הדביקה תוכנות מעקב בטלפונים של אזרחים בלי קבלת צו שיפוטי. "אני מברך על כך שהאמת יצאה לאור באופן רשמי. זו הוכחה שההאשמות הקשות שפורסמו נגד המשטרה היו האשמות שווא ללא קשר למציאות'', אמר בר לב. ''הפרסומים המסולפים הסבו נזק גדול הן למשטרת ישראל והן לדמוקרטיה הישראלית. עבודת הוועדה מוכיחה, כי הניסיון להפוך את מי שעוסקים במלאכה מתוך שליחות וטובת המדינה, למי שפועלים כביכול ממניעים אפלים וחשוכים - היה נלוז, שקרי ומסוכן.

''הממצאים לא מפתיעים אותי, שהרי לכל אורך התקופה תמכתי ויצאתי להגנת המשטרה, זאת על אף הביקורת שהופנתה כלפיי. הליקויים הטכניים שהוועדה כן מצביעה עליהם, יתוקנו על ידי משטרת ישראל בסיוע המשרד לביטחון הפנים, זאת על מנת שהמשטרה תוכל להמשיך בעבודתה ולהגן ביטחונם של אזרחי ישראל, תוך שהיא נעזרת באמצעים טכנולוגיים מתקדמים. אני מחזק את שוטרי ושוטרות משטרת ישראל שמנהלים במסירות ובמחויבות מאבק נחוש וחשוב בפשיעה", כך בר לב.