חוקרות וחוקרי המכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS), בראשות ראש המכון, פרופ' מנואל טרכטנברג ומנהל המכון, אלוף (במיל) תמיר הימן הגישו היום (ב') לנשיא המדינה, מר יצחק הרצוג, את "הערכה אסטרטגית לישראל 2023", באירוע שנערך בלשכתו.
המסמך מהווה ניתוח מקיף של הסביבה האסטרטגית של ישראל בראי הביטחון הלאומי - על האיומים ופוטנציאל ההזדמנויות שבה – ומפורטת בו שורת המלצות מדיניות למקבלי ההחלטות.
נשיא המדינה יצחק הרצוג: "הדו"ח שלכם מתאר תשומות אזוריות, ביטחוניות ומדיניות, אך מראה גם אופטימיות ותקווה. בעת הנוכחית מתבהרת ההבנה האזורית שהעתיד של המזרח התיכון הוא במידה רבה עתיד של שותפויות. גם מול האיום האיראני וגרורותיו המסוכנות באזור שיתוף הפעולה עם ידידינו חיוני. לא רק למען אזרחי ישראל, אלא למען תושבי המזרח התיכון כולם. זהו אינטרס אזורי מהמעלה הראשונה.
"ואולם זירה שמדאיגה במיוחד היא הזירה שאתם מכנים בדוח 'הזירה הפנימית'. ביטחונה של מדינת ישראל כרוך באופן הדוק בחוסן הלאומי שלה. אנו נמצאים בתקופת משבר ועימות פנימי מסוכנים במיוחד, וביכולתנו להתמודד ולהכיל את חילוקי הדעות העמוקים ביותר, בלי לוותר על האמונה שלנו בעצמנו. בכוחנו לחיות יחד ולפעול כעם אחד. הגישור על השסעים, גם אלה הפוליטיים, הוא אולי הצעד החשוב ביותר בשמירה על ביטחונה, יציבותה ושגשוגה של מדינת ישראל. תודה לכם על העבודה המקצועית והנאמנה בהכנת הדו"ח הזה, שכולו דאגה כנה למדינה, אזרחיה ותושביה", הוסיף הרצוג.
מנהל המכון למחקרי ביטחון לאומי INSS, אלוף (במיל) תמיר הימן: "מאזן הביטחון הלאומי של ישראל בפרוס שנת 2023 יציב וחיובי. ביחס לאויביה, ישראל חזקה הן מבחינת כוחה הצבאי והן מבחינת מעמדה הבינלאומי. כיום גם החוסן החברתי הפנימי חזק באופן יחסי ליריבותיה. ברם, שנת 2023 מציבה בפנינו שורה של אתגרים שעלולים לערער מאזן זה. בראש ובראשונה הסיכון לחוסן החברתי, ולמערכת האיזונים והבלמים בדמוקרטיה הישראלית. בתחום הגיאו-אסטרטגי זיהינו את מערכת היחסים המיוחדת עם ארה"ב כאתגר המשמעותי ביותר הניצב בפני מקבלי ההחלטות- מדובר בעוגן משמעותי ביותר בתפיסת הביטחון של ישראל וכל פגיעה בו תשפיע ישירות גם על ההתמודדות של ישראל עם שאר הזירות''.
הימן הוסיף: ''הקיטוב החברתי המעמיק בישראל צפוי להקשות על ישראל להתמודד עם האיומים החיצוניים. ההמלצות שאנו מציגים נועדו לא רק לשקף את מפת האיומים אלא להציע דרכי התמודדות תוך שימת דגש גם על הזדמנויות אסטרטגיות שלא כדאי להחמיץ".
מדרג האיומים
שלושת האיומים המרכזיים על ישראל לשנת 2023 מדורגים לפי חשיבותם וחומרתם האסטרטגית, ולא על פי מידת דחיפותם. במכון למחקרי ביטחון לאומי מציינים כי האיום הדחוף וסכנת ההתלקחות המיידית לשנת 2023 הם בזירה הפלסטינית.
סכנה לפגיעה ביחסים המיוחדים עם ארצות הברית – האתגר המרכזי לשנת 2023 שחוקרי המכון למחקרי ביטחון לאומי מזהים הוא שימור "היחסים המיוחדים" עם ארצות הברית. לכן המכון מדרג סעיף זה בראש רשימת האיומים לשנה זו. התעצמות הקיטוב וההקצנה משני צדי המתרס הפוליטי בתוך ארצות הברית שוחקים את המערך הפוליטי תומך ישראל. אחיזתו של המחנה הפרוגרסיבי בדור הצעיר, השולל את הלגיטימציה של ישראל והציונות, בהיותה, לתפיסתו, ביטוי לעליונות לבנה-קולוניאליסטית, לצד העצמת האנטישמיות והגזענות, מאתגרות את הלגיטימציה והמעמד שמהם נהנתה ישראל בארצות הברית לאורך שנים רבות.
מהלכים ישראלים שייתפסו כפגיעה בדמוקרטיה וישנו את דפוס היחסים עם הפלסטינים, וכן צעדים אשר יצטיירו כהזדהות לא מספקת עם ארצות הברית והמערב בהקשר התחרות עם סין ובמיוחד עם רוסיה, עלולים להוסיף לפגיעה זו - לא רק בקרב הציבור אלא גם בשורות הממשל. מול אתגרים אלה גובר הסיכון ליחסים המיוחדים עם ארצות הברית, שהם מאבני היסוד של הביטחון הלאומי של ישראל.
תכנית הגרעין של איראן – מדובר באיום החיצוני הפוטנציאלי החמור ביותר על ישראל. תכנית הגרעין של איראן נמצאת כיום במצב המסוכן ביותר שלה מאז ומעולם והיא במרחק קצר ביותר ממצב של מדינת סף גרעינית. לכך יש להוסיף את המשך ההתבססות של איראן והחתרנות האזורית שלה. גם בתחום הגרעין וגם בתחום ההצטיידות הקונבנציונאלית של איראן, שנת 2023 תסמן החמרה נוספת במצב. קידום תוכנית הגרעין באיראן, ללא מגבלה הסכמית וללא השפעה של האיום הצבאי, מחולל מציאות של איראן כמדינת סף גרעינית. כלומר, איראן רחוקה מרחק החלטה מפריצה לפצצה, ללא מגבלות טכנולוגיות וקושי הולך וגובר למנוע בפעולה צבאית פריצה לפצצה, היה ותחליט (החלטה שככל הנראה טרם התקבלה), זאת במקביל להמשך ההתבססות האיראנית ברחבי האזור והתעצמותה הקונבנציונאלית. השתתפות איראן לצד רוסיה במערכה מול אוקראינה אכן מעמיקה את עוינות המערב לאיראן, אך מצד שני יוצרת לאיראן רשת ביטחון מול סנקציות מערביות נוספות ומגבירה את הביטחון האיראני מפני תקיפה מערבית.
הזירה הפלסטינית – ישראל בפתחה של "סערה מושלמת". חוקרי המכון מזהים זירה זו כנפיצה ביותר בשנה הקרובה. בהיעדר פתרון נראה לעין לקראת תום עידן מחמוד עבאס כיו"ר הרשות הפלסטינית ועל רקע תסיסה גוברת בקרב שכבה רחבה של צעירים מתוסכלים, גוברת סכנה להתעוררות אלימה, שעלולה להתלקח, בין השאר ולא רק, בתגובה למהלכי ישראל. כל זאת, בשעה שהולך ומחריף האיום האסטרטגי החמור הגלום בגלישה למציאות של מדינה אחת, שתסכן את זהותה היהודית-דמוקרטית של ישראל.
במכון למחקרי ביטחון לאומי מציינים כי בנוסף לאיומים החיצוניים שצוינו - הקיטוב החברתי המחריף בישראל, אשר מחליש את החוסן החברתי – הינו רכיב קריטי ביכולת ההתמודדות של ישראל עם האיומים החיצוניים עליה. המתחים הגואים בין ערבים ליהודים במדינה וההקצנה הלאומנית הם אתגרים משולבים ומשמעותיים אף הם. הקיטוב וההקצנה, בשילוב תחושת היעדר משילות וחוסר ביטחון אישי, מחלישים את החוסן החברתי ועלולים ליצור תופעות חמורות של לקיחת החוק לידיים ואף היווצרות מיליציות חמושות. בד בבד, תגובת יתר לבעיה עלולה להחליש את הדמוקרטיה הישראלית בכל הקשור לשמירת זכויות הפרט והמיעוט.
עיקרי התובנות
באופן כללי, ניתן לקבוע כי מאזן הביטחון הלאומי של ישראל יציב וחיובי. ישראל חזקה מיריביה מבחינת כוחה הצבאי, מעמדה הבינלאומי, וחוסנה החברתי ביחס למרחב. עם זאת, שנת 2023 מציבה אתגרים המעמידים בסכנה את המאזן החיובי. הסיכון במובן המעמד הבינלאומי מקורו בהתגברות והאצת התחרות הבין-מעצמתית ובין-גושית, שיחייבו את ישראל לנורמות גבוהות של דמוקרטיה ליברלית, וכן להתנהלות אחראית מול סין ורוסיה. הסכנה לחוסן הפנימי בישראל נובעת מהאפשרות לשינויי מדיניות של ממשלת ישראל הנכנסת בתחום המשפט, הנורמות הליברליות, ומדיניות ביטחון הפנים.
הסיכון להחלשת העוצמה הצבאית קטן. עם זאת, החלפת ראש המטה הכללי וכניסת שר ביטחון חדש לתפקיד הן הזדמנות לייצב את בניין הכוח הצבאי, להתאימו לאתגרים החדשים, ולבחון מחדש את הפעלת הכוח במערכה שבין המלחמות.
ההערכה האסטרטגית לשנת 2023 מדגישה את האצת התחרות העולמית על עיצוב הסדר העולמי כרכיב שמחייב גיבוש מדיניות ישראלית מותאמת.
ההאצה נובעת משילוב גורמים, כשבמוקד ערעור מצד סין ורוסיה על הסדר האמריקאי-מערבי הדומיננטי. בראיה אמריקאית, מדובר במאבק מדיני ואידיאולוגי בין דמוקרטיות לאוטוקרטיות; בתחרות כלכלית המשתלבת במגמת דה-גלובליזציה (שהיא כשלעצמה פועל יוצא של צורך בהגברת ההסתמכות העצמית וקיצור שרשראות האספקה); ובתחרות על פיתוח וייצור טכנולוגיות מרכזיות. כן מדובר במאבק בעל היבטים צבאיים – בניין כח ושימור העליונות, כאשר הלחימה באוקראינה מעלה מחדש את אפשרות השימוש בכוח הצבאי כחלק מארגז הכלים המדיני.
כל אלה צפויים להביא את הממשל האמריקאי לנקוט גישה בסיסית סובלנית פחות כלפי מדינות המאתגרות את הסדר העולמי, ובפרט את רעיון הדמוקרטיה הליברלית.
ישראל היא דמוקרטיה הנדרשת לשמור על יחסים עם סין כשותפת סחר מרכזית, ועם רוסיה מתוך אילוצים אסטרטגים אחרים. מצב זה מחייב ניהוג עדין וחכם לשם שימור העצמאות וגמישות פעולה. זאת, כאשר כל פעולה והחלטה ייבחנו בקפידה רבה יותר מאשר בעבר על ידי ארצות הברית ומדינות אירופה.
עם מעבר התחרות הגלובלית לקדמת הבמה, עבר מוקד הקשב הבינלאומי למרחבים האינדו-פסיפי ולאירופה, תוך צמצום העניין והעיסוק במזרח התיכון. בתוך כך ניכרות כוונה אמריקאית לגדר את העיסוק באיום הגרעין האיראני (בעדיפות דרך חזרה להסכם, אשר ספק אם תתממש) וכן הפחתה בעיסוק במאבק באיום הטרור במזרח התיכון וממנו. במצב זה, נותרו מדינות האזור להתמודד לבדן למעשה עם איום גרעיני איראני מתהווה וחתרנות איראנית.
המכון למחקרי ביטחון לאומי INSS מזהה מספר הזדמנויות אסטרטגיות לישראל בשנת 2023:
- הסיכוי הגובר לאי-חידוש הסכם הגרעין וקשריה הצבאיים של איראן עם רוסיה מהווים תמריץ להרחבת שיתוף הפעולה בתחומי ההגנה, המודיעין והטכנולוגיה עם ארצות הברית, עם מדינות אירופה ומדינות מערביות נוספות, וכן עם מדינות במזרח התיכון. יתרה מכך, אי-חידוש ההסכם והתנהלות איראן מקלים את התנאים להרחבת הסנקציות עליה, בהובלת ארצות הברית והקהילה הבינלאומית.
- המלחמה באוקראינה והאיום בחידוש השימוש בכוח צבאי גם בזירות נוספות יוצרים לישראל הזדמנות להגברה של היקפי יצוא ולפיתוח התעשיה הצבאית, לשיתוף פעולה עם ארצות הברית והמערב, לקידום שיתוף פעולה בתחום ההגנה עם מדינות האזור ולפיתוח יכולות וטכנולוגיות רב-שימושיות (בינה מלאכותית, מחשוב קוואנטי, סייבר).
- משבר האקלים הוא מנוף לשיתוף פעולה אזורי - השפעתו של משבר האקלים על המזרח התיכון ובעולם כולו יוצרת הזדמנות להרחבת שיתופי פעולה עם מדינות האזור לשיפור המענה, כמו גם לשיתופי פעולה המנצלים ידע וטכנולוגיה ישראלית ברחבי העולם.
- תחושת הצורך בחיזוק האכיפה באזורי פריפריה יוצרת הזדמנות לחיזוק המשטרה ויכולות ביטחון הפנים, כחלק מטיפול רב-ממדי באזורי הפריפריה החברתית והגיאוגרפית של ישראל.
ההמלצות העיקריות בתחום אסטרטגיית הביטחון הלאומי:
1. על ישראל לנקוט פעולות אקטיביות כדי לשמר את היחסים המיוחדים עם ארצות הברית. בכלל זה, יש להדגיש מול ארצות הברית את שיוכה של ישראל ל"מחנה הדמוקרטיות", תוך נכונות להרחיב את הדיאלוג המדיני והטכנולוגי; יש לתת ביטוי פומבי לתמיכתה של ישראל באוקראינה ולבחון את הרחבת הסיוע לה; לקדם יוזמות ולצקת תוכן ביחסים עם מדינות המזרח התיכון ברובד הביטחוני (במסגרת שיתוף הפעולה בניהול סנטקום) וברובד המדיני-כלכלי (ועדות "פורום הנגב" הן אחת המסגרות).
2. נדרש תיאום הדוק ואינטימי עם ארצות הברית בסוגיית תכנית הגרעין האיראנית - יש לקדם עם ארצות הברית מהלך לעצירת ההתקדמות האיראנית בפרויקט הגרעין ולבניית יכולות, גם צבאיות, לנטרולו. על ישראל לדחוף להכרזה על אודות כשלון המשא ומתן לחזרה להסכם הגרעין ולמימוש הסנקציות האירופאיות בכפוף להפרת ההסכם (ה-Snapback); לפעול להרחבת הסנקציות על המשטר האיראני מעבר להקשרי הגרעין (עקב פגיעה בזכויות אדם ודיכוי מחאות עממיות) כמנוף לחץ; ולהמשיך לקדם אופציה מבצעית במקביל למאמץ לכונן מערך מדיני בינלאומי בהובלה אמריקאית.
3. זירה הפלסטינית – המשך קיומה של הרשות הפלסטינית, על אף בעיותיה וחסרונותיה, הוא אינטרס ישראלי מובהק. התקרבות תום עידן אבו מאזן מחייבת לשמר את הקשר עם צמרת הרשות הפלסטינית ומחליפיו האפשריים, מתוך הבנה כי היחלשות דרמטית של הרשות מנוגדת לאינטרס הישראלי. בשטח, אנו ממליצים לקדם צעדי היפרדות, תוך השלמת גדר ההפרדה וסגירת כל פרצותיה, לממש תכנית לחיזוק מנגנוני הביטחון הפלסטינים בחסות אמריקאית, לקדם תוכניות מתאר בשטחי C, תוך מיפוי ישראלי את גושי ההתיישבות ואפשרויות הבניה והפיתוח הפלסטינים. בתחום הכלכלי, מומלץ לקדם מהלכים שירחיבו תעסוקה בשטחי הרשות הפלסטינית ומתן הקלות, תוך נכונות לבחון מחדש את "הסכם פריז".
4. חיזבאללה – יש להיערך גם למענה צבאי ולפעולות נגד הארגון. אנו ממליצים לפעול להרחבת הלחץ המדיני והכלכלי על חזבאללה באמצעות הרחבת משטר הסנקציות וגיוס ארצות הברית ומדינות נוספות במזרח התיכון לתמיכה בגורמים שיפעלו בלבנון עצמה להצרת צעדי הארגון, לתמיכה בהסכם הגז ובהמשך קידומו, ולמתן סיוע כלכלי מפוקח ללבנון. במקביל, יש להכין מענה צבאי מרתיע למקרה שחיזבאללה יאתגר את ישראל, ופעולות חשאיות וסמויות להמשך החלשתו ולייצוב ההרתעה מולו.
5. סוריה - נדרשת בחינה מחודשת של המב"ם ומיקודו מול שליחי איראן וחזרה למדיניות העמימות. כן מומלץ לבחון עם ארצות הברית, ירדן וטורקיה אפשרות לקדם תמיכה באזורי ובגורמי אופוזיציה בסוריה, על בסיס הגיון הומניטרי ובמטרה לשמר את חולשת משטר אסד כאינטרס ישראלי.
6. העמקת שיתוף הפעולה עם מדינות האזור ומיצוי האפשרויות להרחבת "הסכמי אברהם" - מול מדינות האזור, אי-ההגעה להסכם עם איראן מהווה כר פורה שיש לנצלו לשם העמקת שיתוף הפעולה הביטחוני. לצד זאת, נכון לחתור למימוש ולקידום הסכמים כלכליים, גם בתחומי התשתיות והאקלים. מול מצרים וירדן יש לקדם סחר ולהעמיק את שיתוף הפעולה בתחום הגז הטבעי, ומול ירדן לממש את הסכם החשמל תמורת מים.
7. שימור מערכת האיזונים הדמוקרטית המהותית (בדגש על עצמאות המערכת המשפטית) . במקביל, יש להמשיך ולקדם, במסגרת מדיניות שתכליתה לצמצם פערים בחברה, את מימוש תכנית החומש לחברה הערבית. אשר לסוגיות החוק והסדר, יש להרחיב את שורותיה של משטרת ישראל ויכולותיה (בסדיר ובמילואים, ובמסגרת זו גם להקים את המשמר הלאומי).
8. צה"ל - אנו ממליצים לקדם את מודל הגיוס והשירות הרב ממדי שהוצע על ידי המכון. ולגבי בניין הכוח, אנו ממליצים למקד את הקשב בבניין כוחות היבשה בסדיר ובמילואים, תוך מיסוד רעיונות שילוב אדם ומכונה באופן אחראי ונרחב. זאת בצד היערכות לגיבוש מזכר ההבנות הביטחוני החדש עם ארצות הברית.