המל"ל כמי שאמורה היתה להיות גוף המטה לעניני בטחון לאומי לא שותפה בתהליך שקדם להודעת רה"מ על ההתנתקות
בדו"ח שמפרסם מבקר המדינה השופט בדימ' מיכה לינדנשטראוס על המועצה לבטחון לאומי הוא מביע דאגה מאופן קבלת החלטות על ידי הממשלה ורה"מ, בנושאים של בטחון לאומי. מדובר בקבלת החלטות ללא עבודת מטה ראויה ותוך הישענות במקרה הטוב על צה"ל ומשרד הבטחון, ולעיתים על 'גורמים מוטים' ואפילו גורמים פרטיים.
המבקר מותח ביקורת על העוצמה שצבר המזכיר הצבאי של ראש הממשלה. הוא מציין כי מדובר בתפקיד בעייתי בשל חוסר הבהירות לגבי כפיפותו של המזכיר. כמו כן, כלובש מדים המזכיר כפוף לרמטכ"ל אך בפועל כפוף לראש הממשלה. המבקר מוסיף כי בידי המזכ"ץ סמכויות שאמורות להיות בידי המל"ל.
העובדה שאין משתפים את המל"ל ואת העומד בראשה באופן שיטתי בחלק המשמעותי של הדיונים הבטחוניים פוגעת בהחלטות המתקבלות בממשלה. "דיונים רבים 'מובלים' על ידי גורמים המעורבים ומושפעים מן ההחלטות המתקבלות וכתוצאה מכך עלולה להיווצר הטיה אצל מקבלי ההחלטות", כותב המבקר. הוא מציין כי פעמים רבות אי שיתוף המל"ל הוא "יזום ומכוון". זאת כאשר הנושאים עליהם מדובר הם הרי עולם כמו: היציאה מלבנון, ניהול המשבר עם ארה"ב בגין מכירת מערכות נשק לסין, פרוייקטים בטחוניים רחבי היקף בעלי חשיבות לאומית, ההתנתקות, פרוייקט ההתיישבות בנגב.
המל"ל: לידתה וסמכויותיה
המועצה לבטחון לאומי (המל"ל) נולדה במרץ 99 בהחלטת ממשלה שקבעה כי המל"ל תשמש גוף מטה ליד ראש הממשלה והממשלה לנושאי בטחון לאומי. "המל"ל שואבת את סמכותה מהממשלה ופועלת ע"פ הנחיות ראש הממשלה. ראש המל"ל כפוף במישרין לראש הממשלה והוא משמש גם כיועץ ראש הממשלה לבטחון לאומי. למל"ל מעמד של יחידת סמך במשרד ראש הממשלה".
סקירה הסטורית שעורך המבקר מעלה כי במשך שנים העלו מדינאים, מומחים, חוקרים וועדות ציבוריות שונות "את הצורך בייעוץ קבוע לראש הממשלה ולוועדת השרים לעניני בטחון לאומי בתחומי הבטחון הלאומי, בעיקר באמצעות הכנת דיונים המבוססת על כתיבת מסמכי יסוד ומחקרים ועל ידי הכנה רצופה על חומר רקע לדיוני הממשלה בנושאים השוטפים שעל סדר היום. כל זאת במטרה לתת בידי מקבלי החלטות מידע שיסייע בהבנת הדילמות והסוגיות העומדות לדיון ויאפשר להם בקרה ופיקוח טובים יותר על רשויות הבטחון השונות".
למרות זאת, המבקר מציין בדו"ח כי יש פער מהותי ועמוק בין המסגרת החוקית לפעולת המל"ל לבין המציאות שבה היא פועלת. תפקידיה, סמכויותיה, תחומי אחריותה וממשקיה של המל"ל עם גופים אחרים "לא הוגדרו בצורה בהירה" . אבל על כך נוספת העובדה כי המועצה הודרה מכל מערך קבלת ההחלטות בכל הנושאים הקשורים לבטחון לאומי. גם פיזית בשל מיקומה ברמת השרון וגם בשל העדפת ראש הממשלה את יועציו על פני מי שהוסמך לעסוק בנושאים על ידי החוק. מדובר לפיכך במועצה "שקופה".
איילנד הצביע על הכשלים אבל דבר לא נעשה
המבקר מביא בדו"ח את הביקורת שמתח מי שהיה ראש המל"ל האלוף במיל' גיורא איילנד על כך שלמל"ל לא ניתנה אפשרות למלא את ייעודו. במכתב מאוגוסט 04 אל רה"מ שרון כתב איילנד: "על מנת לבחון אם גוף מסוים הוא המטה המדיני של רה"מ יש לבדוק מי האחראי ל 8 הנושאים הבאים: א. קובע אילו דיונים יהיו אצל רה"מ, ב. קובע את סדר היום של הקבינט מדיני בטחוני ג. עושה את עבודת המטה כולל דיונים מכינים לפני דיון אצל רה"מ ד. מייעץ לרה"מ בנושאים מדיניים באופן שוטף ה. משתתף בפגישות מדיניות של רה"מ ואחראי להכנתן ו. נלווה לרה"מ בנסיעותיו לחו"ל ז. מבצע שליחויות לחו"ל מטעם רה"מ ח. פוסק כאשר ישנן מחלוקות בין משרדי הממשלה. 'ברור כי המל"ל כיום, למרות שמו היומרני, הוא לא המטה המדיני בטחוני'".
עוד מוסיף המבקר כי בדצמבר 02 קיבלה הממשלה החלטה שבמסגרתה הוטל על המל"ל להגיש בתוך 3 חודשים לועדת השרים הצעה לנהלים לשיפור חילופי מידע בין גופי התכנון האסטרטגי העיקריים בתחום הבטחון הלאומי. ההחלטה לא בוצעה ובינואר 05 כתב איילנד לרה"מ שרון: "המל"ל אינו יכול לקדם את עבודת המטה בתחום התכנון האסטרטגי. הנושא תלוי באופן מוחלט באופן בו לשכת רה"מ מעדיפה לנהל את הנושא. כל עוד אין נכונות (ואין נכונות!) לדון בענין, להגדיר תחומי אחריות ולבנות נהלים מחייבים, אין טעם לעסוק בנושא".
אי שיתוף המל"ל פעמים רבות הוא "יזום ומכוון". דיונים רבים "מובלים" על ידי גורמים מעורבים ומושפעים מן ההחלטות.
המבקר מוסיף כי למרות שאיילנד העלה על הכתוב את עיקרי הליקוים הקיימים בעבודת המטה בנושאי בטחון לאומי, דבר לא נעשה.
הליקויים עליהם הצביע איילנד הם:
א. במשרד רה"מ ובמל"ל יושבים מספר שחקנים על אותה משבצת. לא ברור מי אחראי למה.
ב. לאנשי לשכת רה"מ אין יכולת טכנית לבצע עבודת מטה מלאה ושיטתית. למל"ל יש יכולת כזו, אך זו חסרת משמעות כאשר גורם אחר הוא בעל הסמכות.
ג. אין תהליך שיטתי של הערת מצב תקופתית (שבועית).
ד. אין שום חיבור בין עבודות תשתית יותר יסודיות להחלטות קונקרטיות. התוצאה אנו עוסקים בד"כ בתגובות לחוצות אחרי ש'נתקלנו בבעיות נפלנו על הפנים והאף בבוץ'.
ה. אין פורום חשיבה שתפקידו לזהות שינויים במגמות. להוציא אירועים מיוחדים כמו 11/9 רוב השינויים הם אבולוציוניים. אם אין תשומת לב שיטתית – האסימון לא נופל בזמן.
ו. דיוני קבינט – הנושאים העולים בקבינט לא בהכרח משקפים סדר חשיבות מדיני-בטחוני. הם מוטים בבירור לכיוון שחשוב לצה"ל או לשב"כ.
ז. אין תכנית ארוכת טווח לדיוני רה"מ. הדיונים החשובים ביותר מזומנים בדרך כלל בהתראה מקסימלית של שבוע.
ח. בדרך כלל אין הכנה אמיתית לדיוני רה"מ. הגורמים השונים נפגשים בדיון. מתחילים בסקירות מודיעין ארוכות וטרחניות ומגיעים לאן שמגיעים...
ט. אין תהליך של תיאום ובקרה על החלטות משרד החוץ או משרד הבטחון. שני משרדים אלה מחליטים דרך שגרה בהחלטות שבשום אופן אסור שייעשו ללא תיאום.
י. אין כמעט שום מסמך עמדה רשמי ומחייב של מדינת ישראל בשום נושא מדיני.
המבקר מוסיף כי "בביקורות לא נמצאו מסמכים המעידים על כך שהנושאים והבעיות שהועלו במסמך האמור של ראש המל"ל מאוגוסט 04 נידונו בפורום כלשהו וכי ננקטו צעדים כלשהם בענין".
שניים מנושאי בטחון לאומי שאליהם מתייחס המבקר הם : ההתנתקות והתכנית הלאומית לפיתוח הנגב. המבקר מציין בדו"ח כי לא מצא עבודת מטה בנושא ההתנתקות. את מקומה של המל"ל תפסו גורמים שונים ו.. שניים מיועציו של שרון ש. תורג'מן ודב וויסגלס. גם את התכנית הלאומית לפיתוח הנגב לא הכינה המל"ל למרות שזהו תפקידה, אלא חברה פרטית שקיבלה את אישורו של שרון לעסוק בכך.
ההתנתקות: היכן עבודת המטה?
המבקר כותב כי בדצמבר 03 הודיע רה"מ דאז שרון על ההתנתקות מרצועת עזה. ביוני 04 החליטה הממשלה על תכנית ההתנתקות ובה נקבע בין היתר כי "מדינת ישראל תפנה את רצועת עזה לרבות הישובים בה ותיערך מחדש מחוץ לשטח הרצועה, וכי הכוונה להשלים את תהליך הפינוי עד סוף שנת 05".
"המל"ל כמי שאמורה היתה להיות גוף המטה לעניני בטחון לאומי לא שותפה בתהליך שקדם להודעת רה"מ על ההתנתקות, לרבות במגעים שהיו בענין זה עם גורמים חיצוניים, ובתהליך גיבוש הרעיון על ידי רה"מ וצוות עוזריו הקרובים". רק בינואר 04 החלה מעורבות המל"ל. "לא נמצא כי טרם קבלת ההחלטה על ההתנתקות על ידי ראש הממשלה התקיימה עבודת מטה סדורה אשר בחנה ודנה בכל החלופות האפשריות והמשמעויות העולות מהן".
המבקר מוסיף כי היועץ המדיני של ראש הממשלה שרון, ש. תורג'מן מסר לצוות משרד מבקר המדינה כי "טרם קבלת החלטה זו הוא והיועץ המיוחד לראש הממשלה דב וייסגלס ערכו עבודת הכנה וכי ראש הממשלה נועץ בענין זה בראשי הגופים הבטחוניים השונים בעת פגישות העבודה השוטפות עימם. בביקורת לא נמצאו מסמכים המעידים על כך שטרם קבלת ההחלטה נערכה על ידי יועצי ראש הממשלה עבודת מטה לצורך קבלת ההחלטה".
המבקר מוסיף כי ענין זה עולה גם ממסמך שכתב ראש המל"ל גיורא איילנד לראש הממשלה ובו נכתב כי "לתכנית ההתנתקות לא קדמה עבודת מטה יסודית".
יתירה מכך, בין יוני 04 לאוגוסט 05 המועד שבו החל בפועל פינוי רצועת עזה "העלתה המל"ל מספר סוגיות עקרוניות חשובות הקשורות בהתנתקות, ואשר דרשו התייחסות וקבלת החלטות מצד הדרג המדיני. כמו: פינוי או המשך נוכחות ישראלית בציר פילדלפי, סוגיית המעברים בין רצועת עזה למצרים, סוגיית המעבר בין איו"ש לרצועת עזה, הנמל הימי בעזה, ומעמדם המשפטי של השטחים המפונים". המבקר מוסיף כי סוגיות אלו "בעלות משמעויות בטחוניות ומדיניות חשובות ביותר והן בעלות השלכות ארוכות טווח עבור מדינת ישראל, כך שהעלאתן ולטיפול בהן ככל האפשר היתה משמעות רבה". המל"ל הכינה עבודת מטה בנושא וניסתה להעלותן לדיון בפני ועדת השרים לעניני בטחון לאומי החל משנת 05. "למרות מאמצים אלה הנושא לא הועלה בפני ועדת השרים לעניני בטחון לאומי במשך תקופה ארוכה. רק ביולי 05 בסמוך לביצוע פינוי רצועת עזה בפועל התקיים הדיון בנושא זה".
בדרך כלל אין הכנה אמיתית לדיוני רה"מ. הגורמים השונים נפגשים בדיון. מתחילים בסקירות מודיעין ארוכות וטרחניות ומגיעים לאן שמגיעים...
הנגב: התכנית – לאומית, הידיים פרטיות
בנובמבר 05 אישרה הממשלה את תכנית "נגב 2015 – תכנית לאומית אסטרטגית לפיתוח הנגב". פרוייקט בן 10 שנים לפיתוח הנגב שעלותו נאמדת ב 17 מיליארד ₪. מתוקף תפקידה המל"ל היתה צריכה ללוות פרוייקט זה, אבל דוקא חברה פרטית "דרומה – עידן הנגב", שבראשה עומדים: אל"מ (מיל') טל דיליאן, אל"מ (מיל') חיים בלומנבלט, ניר גלעד ואיתן ורטהיימר קיבלה לידיה את הפרוייקט. המבקר מציין כי מדובר בתכנית אסטרטגית לפיתוח הנגב, אזור בעל משמעויות מובהקות של בטחון לאומי ונוגע לנושאים של חברה כלכלה, אוכלוסיה, גבולות, מיעוטים ולכן היה צריך להיות בתחום עיסוקה של המל"ל. אבל שרון וממשלתו הפקידו את הפרוייקט בידי חברה פרטית "דרומה-עידן הנגב".
בדו"ח מציין המבקר כי מדובר בחברה שהוקמה בספטמבר 04. "הון המניות של החברה מוחזק בנאמנות ומתחלק בין הסוכנות היהודית ובין אדם פרטי". כמו כן הוא מפרט את אופן קבלת התכנית על ידי הממשלה. החברה, חב' "דרומה", הכינה את התכנית ונפגשה לצורך הצגתה עם מנכ"ל משרד רה"מ. לאחר מספר דיונים הוצגה התכנית בפני רה"מ שרון שנתן את ברכתו. "בדצמבר 04 נחתם חוזה לשירותי ייעוץ תמורת תשלום בין החברה לבין משרד ראש הממשלה שבמסגרתו היתה החברה אמורה להוביל את ההכנה והתכנון של תכנית לאומית לפיתוח הנגב, ובכלל זאת ריכוז עבודת המטה הכוללת לגיבוש התכנית, תיאום מול הגופים והגורמים המקצועיים והרלוונטיים, ביצוע אינטגרציה של תכניות משנה בתחומים שונים לכדי תכנית אסטרטגית לאומית כוללת והצגת המלצות לביצוע פרוייקטים מרכזיים וסיוע בקידומם".
במרץ 05 הוצגה התכנית בפני ועדת השרים לפיתוח הנגב. בישיבה השתתף פורום נרחב שכלל מנכ"לי משרדי ממשלה רבים וגופים כמו צה"ל, מנהל מקרקעי ישראל רכבת ישראל עיירת באר שבע וההסתדרות הציונית. המל"ל לא נכח.
בעקבות הדיון הוחלט לאמץ את התכנית והוקמה ועדת היגוי לענין פיתוח הנגב בראשות מנכ"ל משרד רה"מ והמשנה לראש הממשלה פרס. החברה הובילה את הכנת התכנית באמצעות שישה צוותי תכנון שבהם השתתפו גורמים רבים ממשרדי הממשלה רשויות מקומיות אקדמיה ואחרים. התכנית עובדה ללא שינויים משמעותיים להצעת החלטה, שהוגשה לממשלה והתקבלה על ידיה בהחלטה.
המבקר מציין כי כחודשיים לפני החלטת הממשלה ביקש ממלא מקום רה"מ ושר התמ"ת באמצעות מנכ"ל משרדו מהמל"ל להכין עבודה שתבדוק סדרי עדיפויות הרצויים לממשלה טרם בואה להשקיע בקידום אזורים מסוימים במדינה בין היתר הכוונה לנגב. ראש המל"ל ביקש בטרם ייגש למלאכה שרה"מ יאשר את המשימה. בדיון שהתקיים בנושא הביע מנכ"ל משרד רה"מ התנגדות לעריכת העבודה "ובסיכום הדיון סיכם רה"מ כי "בשלב זה לא תתבצע על ידי המל"ל עבודת מטה בנושא תעדוף הנגב הגליל וירושלים". העובדות מצביעות על כך שהמל"ל שאמורה להיות גוף המטה של הממשלה לנושאי בטחון לאומי לא רק שלא ריכזה את עבודת המטה בנושא המתואר אלא אף לא שותפה בחלק ניכר מן העבודה של התכנית, "שהוכנה על ידי גוף פרטי", כותב המבקר. "משרד ראש הממשלה ניגש להכנתה של תכנית אסטרטגית ארוכת טווח ואשר דורשת השקעות כספיות ניכרות בטרם ערך עבודת מטה לתעדוף האזורים הראויים לתמיכה מיוחדת ממין זה", נכתב בדו"ח.
במקום המל"ל: המזכיר הצבאי
המבקר קובע כי חלק מתפקידי המל"ל מבוצעים הלכה למעשה על ידי מי שצבר עוצמה רבה, המזכיר הצבאי של ראש הממשלה. המבקר מציין כי קיימת בעייתיות בעובדה שמצד אחד המזכ"ץ הוא לובש הכפוף לרמטכ"ל, מצד שני בפועל הוא כפוף לראש הממשלה. המזכיר "חולש באופן המשמעותי ביותר על סדר היום המדיני בטחוני של ראש הממשלה. הוא משמש כמוציא ומביא של הנושאים הללו בפני ראש הממשלה ובידו מרוכז כוח רב בהשפעה על הקביעה אילו נושאים יועלו ומתי יועלו לדיון בפורומים הבטחוניים השונים אצל ראש הממשלה". הבעייתיות בתפקידו של המזכיר הצבאי נעוצה בין היתר בחוסר הבהירות בתפקידיו ובסמכויותיו, אך גם משום שבפועל ממלא המזכיר הצבאי את התפקידים שקבעה הממשלה כי הם בתחומו של המל"ל, מוסיף המבקר וכותב. "מצב זה פוגם מהותית ביכולת המל"ל למלא את ייעודה כפי שנקבע בהחלטת ממשלה והוא בעל השפעה מהותית על תפקודה של המל"ל ומיצוב מקומה בלשכת רה"מ".
המלצות: לצמצם סמכויות יועצי רה"מ
בסיכום דבריו כותב המבקר כי "לעבודת מטה מקצועית כוללת וארוכת טווח עבור ראש הממשלה והממשלה קיימת חשיבות רבה במיוחד כשמדובר בתחום הבטחון הלאומי. ראשי הממשלות ישראל לדורותיהם העדיפו בדרך כלל קיומו של פורום אינטימי משלהם לקבלת החלטות על פני קיומו של גוף מיוחד שיהיה אחראי להכנתה של עבודת מטה מסודרת לצורך קבלתן של ההחלטות. ועדות ציבוריות רבות מומחים רבים ובעלי תפקידים בכירים לשעבר ציינו לאורך השנים פעמים רבות את חסרונו של תהליך חשוב זה של עבודת מטה כאבן דרך בתהליכי קבלת ההחלטות דוקא בנושא הבטחון הלאומי... הקמת המל"ל באה לענות על צורך חיוני זה... אך נוכח המציאות של תהליכי קבלת ההחלטות נראה כי בעיות היסוד בתחום זה נותרו עדיין בעינן".
המבקר ממליץ לחזק את המל"ל ולהעבירה אל תוך לשכת רה"מ. למצב את מעמדו של ראש המל"ל הן במסגרת היועצים הקרובה לרה"מ והן בקרבה בלתי אמצעית מתוקף תפקידו כיועץ לבטחון לאומי. לעומת זאת הוא ממליץ להגדיר וגם לתחום את תפקידיהם של יועצי ראש הממשלה כמו המזכיר הצבאי. להרחיב ולשלב את המל"ל כגוף מרכזי בעבודת המטה בתהליכי קבלת החלטות בדרג העליון לנושאי הבטחון הלאומי. המבקר אף מציע לשפר ולהתאים את יכולתה הפנימית של המל"ל בנושאי כוח אדם וארגון כדי להתמודד עם מטלותיה.
"יש לעגן את גוף המטה של ראש הממשלה בבסיס נורמטיבי מוצק בין בהחלטת הממשלה בין בחקיקה אשר יגדיר ברורות את תפקידיו סמכויותיו ויחסי הגומלין בינו לבין גופים אחרים", נכתב בהמלצות.
התנועה לאיכות השלטון אומרת בתגובה כי "יש לחוקק חוק שיעניק סמכויות למועצה לבטחון לאומי להוות גוף שייתן חוות דעת שניה לממשלת ישראל, בכל הנושאים הנוגעים לבטחון לאומי בישראל".