מבקר המדינה, השופט בדימוס מיכה לינדשטראוס, מציג היום בכנסת את חוות דעתו באשר לאמצעים בהם ראוי להגן על חושפי שחיתויות ציבוריות. זאת לבקשת הועדה לביקורת המדינה.
חוות הדעת מכילה רשימה של המלצות ובהן למשל יוזמת החקיקה של מבקר המדינה להרחיב את מספר הגופים שעובדיהם יהיו זכאים להגנה בשל היותם חושפי שחיתות.
מנסיונו העשיר בטיפול משרדו בפרשות מעין אלה קובע המבקר כי חושפי שחיתות נתקלים בקשיים רבים, לעיתים גם עמיתיהם למקום העבודה רואים בהם "בוגדים". לינדשטראוס מזכיר מקרה בו נשיא לשעבר סרב להעניק תעודת הוקרה לחושף שחיתות בנימוק "שאינו רוצה לעודד מלשינים ואינו מוכן להצטלם איתם". חוות הדעת בנושא הגנה על חושפי מעשי שחיתות נועדה להתמודד עם התופעות האלה.
לדבריו "הניסיון מלמד כי, לא אחת, בעת חשיפת מעשי שחיתות במקום העבודה, תחת שימת מעשי השחיתות עצמם במרכז תשומת הלב, הופך העובד, חושף מעשי השחיתות, למרכז ההתעניינות והוא סובל מהתנכלויות, אשר לעתים מגיעות כדי פיטורים. התרעה של עובדים על מעשי שחיתות במקום עבודתם לרוב אינה מתקבלת באהדה. לממונים על העובד חושף מעשי השחיתות, גם אם הם עצמם אינם מעורבים בשחיתות, אין עניין שהארגון יצטייר בעיני הציבור בגוונים שליליים. יתרה מכך, לעתים קרובות, הנהלת הארגון אינה מעוניינת להתעמת עם העובד או הממונה המושחת".
עוד כותב המבקר כי "מעשיו של העובד שחשף את מעשי השחיתות, גם אם כל האשמותיו היו מוצדקות, מעוררים לא אחת את עוינותם של חבריו לעבודה, החוששים מפגיעה ב"זכויות" בלתי-רשמיות ואף בלתי-חוקיות שהם נהנים מהן. זאת ועוד, מאחר שארגונים רבים שמים דגש על נאמנות העובדים לארגון, הן ההנהלה והן העובדים רואים בחשיפת שחיתות משום "בגידה" באינטרסים של הארגון. בהתאמה - העובד שחשף את מעשי השחיתות נתפס כ"בוגד" וכ"מלשין": הוא מעמיד אינטרסים אחרים בראש מעייניו גם אם הם פוגעים בטובת המערכת, כפי שהיא נתפסת בעיני הנהלת הארגון ועובדיו, הוא פורץ את שרשרת הפיקוד, מרעיל את אווירת שיתוף הפעולה בארגון וממיר אותה באווירה של חשדנות. לפיכך ארגונים אלה מוצאים כי הדרך הראויה לטיפול בעובד שחשף את מעשי השחיתות היא נקיטת אמצעי ענישה נגדו".
לשם התמודדות עם תופעות אלה נקבעו החוק ההגנה על עובדים והחוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבור, התשנ"ב-1992, והתקנות שהותקנו מכוחו. למרות זאת, מציין המבקר כי "ניסיון העבר מלמד כי לבעיית ההתנכלות לחושפי מעשי השחיתות במקום עבודתם טרם נמצא מזור מלא. החקיקה והתמיכה הציבורית מצליחות להגן על המתריע רק לעתים נדירות, משום שאף אם הוכחו מעשי השחיתות שהתריע עליהם, רק לעתים רחוקות הוא מנצח במערכה. על אחת כמה וכמה קשה מצבו של מי שהתריע על מעשי שחיתות בתום לב אך לא הצליח להוכיח שטענותיו צודקות".
לאחר שהזכיר המבקר כי חוק המבקר מאפשר מתן הגנה מטעם משרדו לחושפי שחיתויות הוא כותב כי "בכל שנה מוגשות לנציבות תלונות הציבור, תלונות של עובדים המתלוננים על התנכלות עקב חשיפת מעשי שחיתות". לדבריו "בעבר, כל אימת שהייתה צפויה פגיעה קשה בזכויותיו של המתלונן, למשל בנסיבות של פיטורים לאלתר או העברה מתפקיד, נהגה נציבות תלונות הציבור לפנות טלפונית אל המעביד בבקשה להקפאת המצב הקיים בהדגישה כי אין בכך משום נקיטת עמדה זו או אחרת. סיכומי ביניים אלה היוו, הלכה למעשה, סעד זמני".
על פי הדו"ח "לאחרונה, על פי המדיניות שנוקט המבקר הנוכחי הורחב השימוש בכלי של מתן צו זמני, שתכליתו להגן על זכויות המתלונן בעת הבירור ולמנוע הרעה או שינוי אחר במצבו עד תום הבירור. מדיניות זו נועדה לשמש בסיס פורמלי להקפאת המצב הקיים ולהבטיח שיקוימו סיכומי הביניים שהושגו".
המבקר ממשיך ומגולל את הצעדים אותם מבצע משרדו כדי לברר את מהות התלונה והחשש לפגיעה בחושף השחיתות. "נוסף על פגישות עם המתלונן ועם הנילון עצמם, מקיימים עובדי נציבות תלונות הציבור פגישות ושיחות עם גורמים נוספים, עובדים או אחרים, שגרסתם על אודות האירועים נוגעת לבירור התלונה. ככל שהתיק מורכב יותר, מקיימת נציבות תלונות הציבור פגישות או שיחות עם גורמים רבים יותר. כמו כן אוספת נציבות תלונות הציבור ראיות וכל מידע אחר העשוי לסייע בבירור התלונה. בזמן הפגישות או השיחות מובהר לאותם גורמים כי דבריהם לא ישמשו ראיה במסגרת הליך משמעתי או משפטי אחר".
המבקר מציע לקבוע בחוק מבקר המדינה כלים ראייתיים או חזקות עובדתיות, שיסייעו בקביעת קיומו או היעדרו של קשר סיבתי, דוגמת חזקת התנכלות, אשר לפיה בהתקיים תנאים מסוימים יעבור נטל הראיה למעביד, להוכיח כי לא התנכל לעובד בשל העובדה שהודיע על מעשי שחיתות. זאת כיוון שלדבריו הקביעה בדבר קיומו או העדרו של קשר סיבתי אינה פשוטה, מאחר שלרוב אין ראיות ישירות לקשר זה והוא נלמד מראיות נסיבתיות, אשר לא אחת ניתנות לפרשנות שונה.
בסיום הבירור ולאחר שהתקיים דיון בנושא, "אם מוצא הנציב כי התלונה מוצדקת, הוא מוציא צו קבוע שתוכנו נקבע לפי מהות העניין ובכפוף לתפקודו הראוי של הארגון; אם בכוונת הנילון לפטר את המתלונן, רשאי הנציב להורות לנילון להימנע מפיטורי המתלונן ולהמשיך להעסיקו (אם בתפקיד המקורי ואם בתפקיד חלופי ההולם את כישוריו ומעמדו); אם הורעו תנאי עבודתו של המתלונן, רשאי הנציב להורות לנילון לתקן את העוול ולהחזיר את המצב לקדמותו. כמו כן, אם פוטר המתלונן רשאי הנציב להורות לנילון לשלם לו פיצויים מיוחדים. יודגש כי מטרת הצו הקבוע היא למנוע פגיעה במתלונן, אך הוא לא יקנה למתלונן סמכויות או זכויות שלא היה זכאי להן".
עם זאת מציין המבקר כי החלטה זו של הגנה על המתלונן תלויה במספר שיקולים בהם גם טיב יחסיו של המתלונן עם הממונים עליו ועם חבריו לעבודה (האם היחסים מאפשרים המשך עבודה משותפת), היקף כוח האדם במקום העבודה, תפקידו של המתלונן וכיו"ב.
בהמשך הדו"ח מפרט המבקר את סוגי צווי ההגנה אותם באפשרותו להנפיק – צו המבטל פיטורין, צו להעברת עובד ממקום עבודה למקום אחר, צו המחייב מעביד לשלם פיצויי פיטורין לעובד גם אם התפטר מיוזמתו ועוד. כמו כן פירט המבקר את המצבים בהם אינו מעניק צווי הגנה לעובד כגון מצב בו הגוף שנגדו התלונן העובד אינו גוף המבוקר על ידי המבקר, התלונה אינה עוסקת בפגיעה ישירה במתלונן עצמו ועוד.
לנוכח העבודה שלעתים קיים אינטרס ציבורי להגן על מתלוננים שהודיעו גם על אי תקינות מנהלית (להבדיל מהודעה על מעשי שחיתות), מציע המבקר "לבחון אפשרות להגן אף על עובדים שהתריעו בפני משרד מבקר המדינה על מעשים חמורים שנעשו בניגוד למינהל התקין ואשר יש אינטרס ציבורי בהודעה עליהם".
המבקר מצטט פסקי דין רבים של בית המשפט ובית הדין לעבודה ובהם ניתן למצוא את קביעת בית הדין ש"יובהר ויודגש. עובד, ויהיה מקום עבודתו אשר יהיה, לא רק שהוא רשאי לדווח על מעשה שחיתות או פגיעה בטוהר המידות במקום עבודתו, אלא מן הראוי שיעשה כן. החוק מגן מפני התנכלות לעובד כזה (חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] סעיף 45ג), והוא זכאי, במקרים הראויים, אף לתעודת הוקרה בגין מעשהו".
במקביל קיימים ציטוטים מבית הדין התובעים בירור מעמיק של נסיבות התלונה וחשש שמאחוריה עומדים יחסי עבודה רעועים: "טענה בדבר חשיפת שחיתויות אינה יכולה לשמש כסות ופטור למערער מפני ביקורת עניינית על יחסי אנוש גרועים וההשלכות הנובעות מכך על סביבת העבודה ועל תפקודו בה", נכתב בהכרעת דין של בית הדין לעבודה.
את הדו"ח חותם המבקר בסדרת המלצות למחוקק:
א. יש לחזק את העברת המידע באמצעות המבקר הפנימי בארגון. תפקידיו של המבקר הפנימי מוגדרים בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992, ובין היתר עליו לבדוק "אם הפעולות של הגוף הציבורי שבו הוא משמש מבקר ושל נושאי משרה וממלאי תפקידים באותו גוף תקינות, מבחינת השמירה על החוק, על הניהול התקין, על טוהר המידות ועל החיסכון והיעילות, ואם הן מועילות להשגת היעדים שנקבעו להן"; נקיטת אמצעי זה, דהיינו העברת המידע על מעשי השחיתות למבקר הפנימי, תאפשר למנוע את חשיפת שמו של המתלונן, שלעתים טומנת בחובה סכנת פגיעה, והנושא יועבר לבדיקת הגוף המקצועי המטפל בנושא ואשר בידיו הכלים והסמכויות הנדרשים לבירור העניין. בהתאם לכך תיקבע החובה לפרסם את האפשרות לפנות למבקר הפנימי, וייקבע גורם ממונה חיצוני שיקבל את הנתונים מהמבקר הפנימי לצורך בקרה ופיקוח בעניין. כמו כן, מומלץ לקבוע כי אם יחליט המבקר הפנימי שלא לנקוט פעולות המשך כלשהן, יהיה עליו לספק הודעה מנומקת לגורם הממונה כאמור, וכן למתלונן, וזאת - לאחר שניתן לאחרון להביע את עמדתו בעניין זה.
ב. יש להרחיב את קבוצת העובדים הזכאית להגנה בגין חשיפת מעשי שחיתות לפי סעיף 45א(1) לחוק באופן שיכלול את העובדים, נושאי המשרה או ממלאי התפקיד בכל הגופים המבוקרים. חוק מבקר המדינה בנוסחו הנוכחי אינו מאפשר מתן הגנה לחושפי מעשי שחיתות בגופים המבוקרים, ולפיכך עובדים אלה ניצבים בפני שוקת שבורה. מומלץ ליצור התאמה בין כלל הגופים המבוקרים ובין הגופים אשר עובדיהם שחשפו מעשי שחיתות זכאים להגנה על פי החוק, ברוח הצעת החוק בנושא שהוגשה לאחרונה.
ג. מוצע לבחון אפשרות להגן אף על עובדים שהתריעו בפני משרד מבקר המדינה על מעשים חמורים שנעשו בניגוד למינהל התקין, ולא רק על מעשי שחיתות, ואשר יש אינטרס ציבורי בהגנה עליהם. מתן צו בנסיבות אלה יהיה נתון, כמובן, לשיקול דעתו של הנציב. הרחבה זו תאפשר, בין היתר, מתן הגנה על עובדים שהודיעו על ליקויים אשר יש בהם כדי לסכן חיי אדם, כמו גם על עובדים אשר מסרו מידע על מעשים בניגוד למינהל התקין במהלך ביקורת של משרד מבקר המדינה, ועקב כך מעבידיהם מתנכלים להם.
ד. מוצע לקבוע בחוק מבקר המדינה כלים ראייתיים או חזקות עובדתיות, שיסייעו בקביעת קיומו או העדרו של קשר סיבתי, דוגמת חזקת התנכלות, אשר לפיה בהתקיים תנאים מסוימים יעבור נטל הראיה למעביד, להוכיח כי לא התנכל לעובד בשל העובדה שהודיע על מעשי שחיתות, וזאת בדומה להסדר הקבוע בסעיף 3א לחוק הגנה על עובדים.
ה. יש להוסיף לחוק את אפשרות ההשגה על מסקנות הבירור. לעניין ההשגה והבקשה לעיון מחדש (לפי סעיף 45ד לחוק מבקר המדינה) יש לקבוע כי הם ייעשו בכתב. כמו כן יש להקציב פרק זמן מוגבל להשגה או לבקשה לעיין מחדש.
בדברי הסיכום לחוק כותב המבקר כי "האיזונים הקבועים בחוק הנוגעים למתן סעד לחושף מעשי שחיתות הם סבירים וענייניים, ובמקרים המעטים שבהם מתן הסעד... תיקוני החקיקה ושינויי הנהלים שהוצעו בחוות הדעת נועדו לייעל את הטיפול בחושפי מעשי שחיתות (בין היתר, לכלול מקרים נוספים שייכנסו בגדר החוק) אך לא לשנות מן הקצה אל הקצה את ההגנה החקיקתית הניתנת להם, שכן לדעת משרד מבקר המדינה, החוקים השונים נותנים מענה הולם לצורכיהם של חושפי מעשי שחיתות".
המבקר מזהיר וקובע כי "הרחבת ההגנה באופן שיביא להפרת האיזונים הקבועים היום בחוק עלולה לעודד הגשת תלונות סרק מרובות. לדוגמה, עובדים אשר פוטרו מסיבה מוצדקת עלולים להיתלות בהגנה הרחבה כדי לנסות למנוע (או למצער לעכב) את פיטוריהם. ריבוי תלונות שווא, כאמור, יחזק את עמדתם של המתנגדים להגנה על חושפי מעשי שחיתות ועלול לעורר ספקנות מרובה לגבי אמינות טענותיהם של כל המתלוננים, בכללם המתלוננים הפועלים בתום לב, וכך תהפוך ההגנה הרחבה לחרב פיפיות".
כמו כן ציין כי "כדי לעקור מן השורש את התפיסה אצל אלו הרואים, לצערנו, בחושפי מעשי השחיתות "בוגדים ומלשינים" אין די בשינוי או בעיבוי החקיקה הקיימת, ויש לבצע שינוי מהותי בתפיסה החברתית. שינוי זה צריך להתבצע באמצעות חינוך לטוהר מידות, למשל באמצעות הגדלת היקף חלוקתן של תעודות הוקרה לפי החוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבור, התשנ"ב-1992".