ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר משה כחלון סיכמו השבוע שתקציב המדינה הקרוב, לשנים 2017 ו‑2018, יהיה דו-שנתי.
לכאורה מדובר בהחלטה לא מפתיעה ואפילו מתבקשת, מאחר שכל מפלגות הקואליציה חתומות בהסכם הקואליציוני על תמיכה בתקציב דו-שנתי. אלא שהעסק הסתבך אחרי ששר האוצר כחלון נכנס לתפקידו במשרד האוצר. עם כניסתו היה ברור שהתקציב לשנים 2015 ו‑2016 חייב להיות דו-שנתי, מאחר שהוא אושר סופית בסוף 2015 ואין שום היגיון אמיתי באישור שני תקציבים בהפרש של חודש. אולם בכירי משרדו טענו באוזני כחלון שתקציב דו-שנתי הוא רעיון גרוע, וכחלון השתכנע.
למה זה רע? בעיקר משתי סיבות. הראשונה: קושי בניהול השוטף של התקציב. לממשלות יש נטייה משונה – לקבל החלטות. ממשלות לא מקבלות החלטות רק ערב אישור התקציב. הן מקבלות החלטות כל הזמן. חלק מההחלטות לא עולות כסף או מצריכות השקעת סכומים זניחים, אבל חלק אחר עולה כסף, ולא פעם הרבה. כאשר מקבלים החלטה כזאת במצב של תקציב חד-שנתי, מוצאים מהיכן לגרד סכום מסוים בשביל ההתחלה, ובהמשך ממילא כל המערכת נפתחת בתקציב ואפשר לבצע התאמות ולשנות את סדרי העדיפויות. אבל בתקציב דו-שנתי הכסף מנותב מראש ליעדו לתקופות לא קצרות, וכל החלטה מחייבת מציאת מקור תקציבי, כלומר קיצוץ במקום אחר.
הסיבה השנייה להתנגדות אנשי האוצר היא קושי בחיזוי כלכלי לעתיד. תקציב המדינה נתון על פי חוק תחת שתי מגבלות: יעד ההוצאה ויעד הגירעון. מגבלת יעד ההוצאה אומרת שהתקציב לא יכול לגדול משנה לשנה ביותר מאשר ההצמדה למדד ועוד אחוז גידול מסוים. גם אם פתאום גביית המיסים תגדל בשיעור דרמטי, עדיין לא ניתן יהיה להעלות את התקציב באותו שיעור. מגבלת יעד הגירעון אומרת שגודל התקציב לא יכול להיות גבוה יותר מההכנסות הצפויות באותה שנה, בתוספת שיעור הגירעון שנקבע (שמחושב כאחוז מהתוצר המקומי הגולמי). כלומר, גם אם מבחינת יעד ההוצאה ניתן להעלות את התקציב נניח ב‑15 מיליארד שקלים, אם זה יגדיל את הגירעון מעבר ליעד הרי שניתן להגדיל את התקציב רק בתוך מגבלת הגירעון. אלא שכל זה טוב ויפה בתקציב חד-שנתי, שבו ניתן לחזות בדיוק סביר יחסית את גובה ההכנסות הצפויות. תחזית לשנתיים מראש היא כבר יותר הימור מאשר תחזית.
למרות שתי הבעיות הללו, בבנק ישראל דווקא לא פסלו את הרעיון. עם זאת, בבנק הציגו שתי הצעות שבאוצר באופן עקרוני פחות אוהבים. הראשונה היא להשאיר רזרבה גדולה יותר מכרגיל, והשנייה היא לשקול מבנה תקציב קצת יותר גמיש. הרזרבה הקצת יותר גדולה בעייתית מבחינת האוצר, משום שהיא קשה באמת לשמירה. מבנה התקציב הגמיש בעייתי מסיבה אחרת, וכאן צריך להרחיב מעט.
בבנק ישראל ציינו השבוע, ובצדק, כי תקציב המדינה בישראל ייחודי למדי במבנה שלו. בישראל התקציב מאוד מפורט ולכל שקל יש כתובת מדויקת או כמעט מדויקת. מצד אחד זה מקל על הפיקוח על הוצאת התקציב, מצד שני זה משאיר לשרים ולמשרדים מעט מאוד חופש פעולה. לדוגמה, בשביל להעביר כסף שמיועד לתוכניות לעידוד מחוננים בגיל תיכון לתוכניות למניעת נשירת נוער בגיל תיכון, צריך לקבל את אישור האוצר וועדת הכספים. זאת למרות ששתי התוכניות נמצאות בסמכותו של משרד החינוך, ומיועדות לקהלי יעד דומים, בני אותו גיל. במדינות אחרות כל הסל הזה היה יושב ממילא תחת תת סעיף אחד, והניתוב למשימות השונות היה מתבצע בתוך המשרד. למה זה לא נעשה כך בישראל? כי בישראל השרים הם בעצם לוביסטים ולא באמת קובעי מדיניות. מי שקובע את המדיניות הוא האוצר. ובשביל להיענות להצעת בנק ישראל, האוצר יצטרך ללמוד קצת לשחרר. וזה, כך נדמה, לא יקרה בקלות.
האיש השמן חוזר
האם שיעור התעסוקה הגבוה במדינת ישראל הוא בעצם אשליה? התעשיינים טוענים שהתשובה לשאלה הזאת היא חיובית. ישראל, כפי שכבר ציינו בעבר כמה פעמים, היא לכאורה נס כלכלי. בתוך שנים ספורות עלה במידה ניכרת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה, ולמרות זאת שיעור האבטלה לא עלה בזמן הזה. האמת היא שהוא אפילו ירד. הרבה מאוד ישראלים עובדים היום, הרבה יותר מאשר לפני עשור. בחסות שני השינויים הנחמדים הללו, שיעור התעסוקה בישראל הגיע, אחרי שנים רבות מאוד של פיגור, לרמה המאפיינת מדינות מפותחות, ממש כך.
אז אם כל כך טוב, מה לא טוב? לפחות לטענת התעשיינים, חלק ניכר מהתעסוקה הזאת היא למעשה בועה ממשלתית. מנתונים שפרסמה התאחדות התעשיינים עולה כי מתחילת 2015 פוטרו בענפי התעשייה כ‑0.5% ממצבת העובדים. פיטורים אלה אפיינו בעיקר את ענפי ההיי-טק, כגון הרכיבים האלקטרוניים (1,205 עובדים שפוטרו), ענף הציוד האלקטרוני לצריכה ותקשורת (כ‑865 עובדים שפוטרו), ענף הציוד החשמלי (כ‑835 עובדים שפוטרו) וענף המכונות והציוד (כ‑785 עובדים שפוטרו). מדובר על קצב פיטורין לא מבוטל. על פי ניתוח שערכו בהתאחדות, שיעור האבטלה בישראל היה צריך בעצם לעמוד היום על כשמונה אחוזים, ולא על כחמישה אחוזים וחצי. מי שקולט את כל עודפי העובדים הללו הוא המגזר הציבורי, שהולך ומתנפח ממש במקביל להתכווצות המגזר הפרטי.
נשיא התאחדות התעשיינים החדש-ישן, שרגא ברוש, הביע השבוע דאגה מהמצב שנוצר, וטען שלמעשה מדובר בבועת תעסוקה שתתפוצץ. "מדינת ישראל אמורה ליצור כל שנה 150 אלף מקומות עבודה חדשים, אבל כשהייצור יורד והיצוא יורד, לאן הולכים כל העובדים? הם הולכים למגזר הציבורי. המגזר הציבורי ימשיך בזמן הקרוב להתנפח ולהתנפח עד שבסוף הוא יתפוצץ", טען ברוש בכנס של מינהל סחר חוץ במשרד הכלכלה והתעשייה.