קרב אצבעות

מי יקבע האם ישראל תצא למלחמה? רה"מ הודיע כי יקדם השבוע תיקון לחוק שיסמיך את הקבינט להחלטה, בלא צורך באישור הממשלה.

ניצן קידר - ערוץ 7 , כ"ה באב תשע"ז

קרב אצבעות           -ערוץ 7
חיילי צה"ל במבצע 'צוק איתן'.
צילום: יונתן זינדל, פלאש 90

הדעות עדיין חלוקות בשאלה מדוע החליט נתניהו להכריז השבוע על קידום התיקון לחוק יסוד הממשלה, לפיו הכרזת מלחמה או יציאה למבצע צבאי שעלול להוביל למלחמה, תתבצע בלא צורך באישור מוקדם של הממשלה, ותאושר בקבינט בלבד.

האם מדובר בניסיון הסחה נוסף מהחקירות האופפות אותו, או פשוט בביצוע המלצות ועדה שהתקבלו עוד הרבה קודם לכן? כך או כך, בסביבתו של ראש הממשלה אומרים כי הוא נחוש להעביר את תיקון החקיקה המדובר מיד לאחר שהכנסת תחזור מפגרת הקיץ.

לנתניהו, כך נראה, לא יהיה קשה לאשר את החוק, שכן ממתין לו רוב מוצק בכנסת לתיקון המדובר. בעבר גם בכירים באופוזיציה, כולל יו"ר יש עתיד יאיר לפיד, שבעצמו היה חבר קבינט, הביעו תמיכה בהצעה, שבסופו של דבר נועדה ליצור מצב שבו גם האזרחים מבינים מי מגופי הביטחון אחראי על מה ונוצרת שקיפות גדולה יותר של כל מהלך מדיני וצבאי.

מדובר בהמשך לתיקון חקיקה שאושר על ידי הקבינט לפני כחודשיים, בעקבות המלצה של ועדת עמידרור שדנה בנושא פעילות הקבינט. התיקון יאפשר לממשלה להסמיך מראש את הקבינט בתחילת כהונתה לצאת למבצע צבאי משמעותי או למלחמה, בין היתר כדי למנוע הדלפות.

הטענה היא שנתניהו מנסה לקדם את תיקון החקיקה המדובר, בין היתר בשל אירוע ביטחוני שהתרחש לפני שנים אחדות, כשראש הממשלה נתניהו ושר הביטחון דאז אהוד ברק נתנו הוראה לרמטכ"ל גבי אשכנזי ולראש המוסד מאיר דגן להכניס את גופי הביטחון למצב פעולה של כוננות לתקיפה באיראן. השניים סירבו בנימוק שמדובר בפעולה בלתי חוקית, משום שאותו מצב פעילות עלול להוביל למלחמה, וסמכות להורות על פעילות כזאת טעונה אישור ממשלה.

לצלצל בפעמונים לאויב

סעיף 40 לחוק יסוד הממשלה קובע כי "המדינה לא תפתח במלחמה, אלא מכוח החלטת הממשלה". עוד נקבע בו כי "אין בסעיף זה כדי למנוע פעולות צבאיות הנדרשות למטרת הגנה על המדינה וביטחון הציבור".

"הודעה על החלטת הממשלה לפתוח במלחמה לפי סעיף קטן (א) תימסר לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת בהקדם האפשרי; ראש הממשלה ימסור את ההודעה בהקדם האפשרי גם במליאת הכנסת; הודעה על פעולות צבאיות כאמור בסעיף קטן (ב) תימסר לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת בהקדם האפשרי", נכתב בחוק הקיים.

פרופ' עמיחי כהן, ראש התוכנית לביטחון לאומי ודמוקרטיה במכון הישראלי לדמוקרטיה ומרצה למשפטים בקריה האקדמית אונו, מסביר מדוע יש בכלל צורך בתיקון.

"סעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה מנוסח כיום באופן עמום, אותו ניתן לפרש כאילו החלטות הקבינט בנושאים העלולים להביא למלחמה אינן בתוקף אם לא אושרו בממשלה, גם אם זו הסמיכה את הקבינט לכך כפי שנהוג בוועדות שרים אחרות. מצב זה יוצר חוסר בהירות, ולכן המליצה ועדה בראשות ראש המועצה לביטחון לאומי לשעבר יעקב עמידרור לתקנו כך שיהיה ברור שהקבינט המדיני-ביטחוני הוא הגוף המוסמך מטעם הממשלה לקבל החלטות אלו. לתיקון המוצע, ראוי להוסיף גם את הסדרת מעמד הקבינט בהחלטות לגבי פעולה צבאית שאינה כרוכה במלחמה. כך תהיה התאמה בין היותו של הצבא נתון למרותה של הממשלה לפי חוק יסוד: הצבא ובין סמכותה של הממשלה לפי חוק יסוד: הממשלה".

הוא מוסיף כי "אין ספק שהקבינט המדיני-ביטחוני הוא הגוף המוסמך והמעודכן ביותר לקבל החלטות משמעותיות בנושאי ביטחון, והוא הגוף המתאים לבצע פעולה זו. בד בבד, אסור לשכוח כשלים אחרים בעבודת הקבינט שיש לתקן, כפי שהצביע עליהם למשל מבקר המדינה בדו"ח לגבי מבצע צוק איתן, על מנת שגוף זה באמת ימלא את תפקידו ויהיה גוף מעודכן, יעיל וענייני לקבלת החלטות הרות גורל כמו אלו שעליהן מדובר. בין התיקונים, חשוב לחזק את המועצה לביטחון לאומי".

השר גלעד ארדן, חבר הקבינט, מסביר שמדובר בהתאמה נכונה של החוק לרוח התקופה. "אני תומך תמיכה מלאה ברעיון הזה. אני חושב שהזמנים השתנו, ומדינה היום לא מכריזה על יציאה למלחמה – בטח לא כשמדובר במדינת ישראל".

לדבריו, "מדינת ישראל בדרך כלל יוזמת מתקפה על ארגון טרור שמנסה לפגוע בה. העניין של מלחמות בין המדינות אומנם קיים פה, אך פחות רלוונטי מהמאבק בארגוני טרור. אלא מאי? יש תמיד את הדילמה האם מתקפה שלך על ארגון טרור, בין אם הוא פורמלית חלק ממדינה, כמו חיזבאללה בלבנון, או ארגון טרור שנוכח על קרקע של מדינה כמו סוריה, או ארגון כמו החמאס, שהוא חלק מהרשות הפלשתינית - יכולה להידרדר למצב של מלחמה".

אז הכרזת מלחמה הפכה למשהו הרבה יותר רחב?

"נוצרו סימני שאלה משפטיים האם הקבינט הוא הגוף המוסמך שיכול לאשר תקיפה מסוימת, כי אומרים שהתקיפה הזאת על פי ההערכה עלולה להידרדר למלחמה. אומר ראש הממשלה, ובצדק, שעצם הכינוס של הממשלה יצלצל בפעמונים לאויב להיערך ולהתכונן. כי קשה מאוד לכנס ממשלה מבלי שזה ייראה לעין כול. לכן, כדאי לקבל החלטה כזו בגוף מצומצם וחשאי יותר".

יש צורך בהגבלות על החוק המתוכנן?

"אני חושב שנכון להעביר את הסמכות הזאת לקבינט. עם זאת, יהיה צריך לקבוע מספר מינימלי של משתתפים בישיבה על אירוע כזה. זה לא נכון שיגיעו חמישה אנשים ותתקבל החלטה משמעותית שכזו. צריך לקבוע, נניח, ששני שלישים מחברי הקבינט יהיו נוכחים בהצבעה מסוג זה".

ארדן גם מתייחס לטענות של פוליטיקאים מהאופוזיציה לפיהן נתניהו מקדם את החקיקה, לכאורה כדי לאפשר לעצמו להתחמק מחקירות. "הדיון לגבי החוק הזה קיים חודשים ארוכים, לדעתי עוד לפני החקירות. אלא שעכשיו זה יצא החוצה כי מכינים את החוק במשרד המשפטים. אז האופוזיציה, שמשתמשת בכל דבר כדי לנגח את ראש הממשלה, מנסה לחבר גם את זה לנושא החקירות".

השר נפתלי בנט מסכים גם הוא שאין כאן ביקורת עניינית. "ראיתי כמה פוליטיקאים משמאל שמייחסים לנתניהו רצון לצאת למלחמה כביכול כדי לטשטש את החקירות. זה כמובן קשקוש מוחלט. אני מגבה את ראש הממשלה במהלך הזה, וחבל שאותם פוליטיקאים לוקחים גם נושא כזה ומנסים לכרסם באמון הציבור בממשלת ישראל".

בנט, מהגורמים המשפיעים ביותר על חיזוק הקבינט בשנים האחרונות, טוען ששינוי החקיקה אינו משמעותי כפי שעושים ממנו. "זו המלצה של ועדת עמידרור, שבסך הכול מסדירה מצב קיים דה פקטו. הקבינט אישר את זה פה אחד ואנחנו כמובן תומכים בזה. כל דבר שמאפשר דרגות חופש לקבינט לפעול בצורה נכונה, אנחנו תומכים בו. אני שמח שהמלצה זו אומצה יחד עם כל המלצות ועדת עמידרור, וזאת בזכות ההתעקשות שלנו לפני שנה וחצי. אני יכול להעיד כחבר קבינט בשנים האחרונות, שתפקוד הקבינט גם ברמת העדכון השבועי והיומי, ההעמקה והלימוד, השתפר משמעותית".

מלחמה אינה פעולה צבאית

אבל יש גם ביקורת עניינית מהאופוזיציה. ח"כ אייל בן ראובן, חבר ועדת החוץ והביטחון של הכנסת ואלוף במילואים, מנסה לחדד את הנושא שמבחינתו דורש את הבנת הציבור. "את הצעת החוק עצמה עדיין לא ראינו", הוא אומר, "כל נושא הקבינט נידון בוועדת עמידרור – ועל עמידרור אני סומך, כי הוא גורם מקצועי ולא פוליטי. כשנתניהו משחק בחוקים – אז הוא משחק גם מהפן המקצועי אבל בעיקר מהפן הפוליטי".

"לדעתי יש בלבול בתקשורת שעוסקת בעניין", מסביר בן ראובן. "בדו"ח מבקר המדינה אחרי צוק איתן הייתה ביקורת קשה ומוצדקת מאוד על הקבינט. הוא נתפס כגורם בעיקר מפריע ומדליף ובעל בעיה קשה בקבלת ההחלטות. בעיניי יש בלבול בדיון בין השאלה לגבי הכרזת מלחמה, שזהו האירוע הדרמטי ביותר בחיי מדינה, ובין אישור לפעולות צבאיות".

איפה יכולה להתעורר כאן בעיה?

"אם אתה מסתכל על החוק הקיים, הוא אומר דברים מאוד ברורים. לגבי הכרזת מלחמה הוא אומר שצריך את אישור הממשלה. הבעיה היא לא בהכרזת המלחמה אלא באישור פעולות צבאיות. החוק הקיים היום אומר בצורה חד משמעית שראש הממשלה בשיתוף קבינט או צוות מצומצם של שרים, יכול לקבל החלטה בנושא פעילות צבאית להגנה על המולדת, ובלי אישור ממשלה.

"אם החוק בא להסדיר יתר חופש פעולה לראש ממשלה וקבינט, או צוות מצומצם בקבינט, לקבל החלטה על פעילות צבאית שעניינה הגנה על המולדת, אז אין בעיה לבצע תיקון בחוק. שכן בתחום הזה יש בהחלט ואקום, והנושא לא מוסדר מבחינה משפטית.

"לגבי הכרזת מלחמה, אני חושב שאסור לגעת בחוק. הכרזת מלחמה היא עניין דרמטי ביותר ולכן היא מחייבת החלטת ממשלה. על הכרזת מלחמה לא צריך להחליט בשעה הראשונה. אם יצאת לפעולה צבאית שדוחפת או מביאה למלחמה, את הדיון על הכרזת המלחמה אפשר לקיים גם הלילה או מחר, וזה צריך להיות דיון מקצועי ורחב שכל חבר ממשלה יכול להשמיע בו את דעתו ולשמוע את תשובות הפורום המקצועי".

על אף ההסתייגויות שנשמעו השבוע, כאמור, התיקון לחוק לא צפוי להיתקל בקשיים בדרך לאישורו בכנסת לאחר פגרת הקיץ.