כשאך קמה תנועת ההתיישבות ביהודה, שומרון וחבל עזה, היא שמה לנגד עיניה את אופן הפעולה של תנועת ההתיישבות הציונית שקדמה להקמת המדינה, והעתיקה את עיקרון ה"עוד דונם ועוד עז". זה עבד נפלא, אנשי גוש אמונים ובעקבותיהם תנועת ההתיישבות אמנה זרעו את יהודה ושומרון בתים-בתים, ולאחרונה תוכנית המאה מסתמנת כמי שתיתן גושפנקא בינלאומית לפרויקט שהקימו. אלא שכשוך להט האידיאולוגיה מגיע שלב הנורמליזציה, ומתברר שהוא טומן בחובו אתגרים כלכליים לא פחות משמעותיים מהפרחת השממה.
מאז הכירה ממשלת ישראל בהתיישבות ביו"ש דה פקטו, הקימה בשטח מועצות מקומיות והקדישה להן תקציבים מיוחדים, הצינור היחיד להעברת התקציבים ממשרד האוצר אל ההתיישבות היה תנועת אמנה ומועצת יש"ע. אלו יצרו קשרים נהדרים עם הפוליטיקאים והפקידים, הציגו בפניהם את הצרכים וקבעו את סדר העדיפויות. המועצות המקומיות והאזוריות, שכבר חולקו בכל המרחב, הודרו לחלוטין מקביעת סדרי העדיפויות. רוב ככל הכספים הוזרמו להכשרה של מגרשים ובניית שכונות חדשות, לצד הקמת תשתיות כמו כבישים, מים וחשמל.
התוצאות של ההתנהלות הזאת מורגשות היום באגפים השונים של המועצות המקומיות בצורה חריפה. “אנחנו עומדים היום מול שוקת שבורה בכמה מובנים", מתאר ישראל מלאכי, גזבר המועצה המקומית מטה בנימין. “בשנים האחרונות אומנם שינינו את המנגנון, ואני עומד אישית מול פקידי האוצר, מציג בפניהם את הצרכים וקובע את סדרי העדיפויות של המועצה. אבל זה מאוחר מדי ולא מספיק".
הבדלי הגישה והצרכים בין תנועה מיישבת למועצה מקומית יצרו במשך השנים פערים בשירות שניתן לתושב ובתשתית הכלכלית של המועצה. “תנועת התיישבות מחפשת עוד בתים ותשתיות, בזמן שמועצה תשים יותר דגש על ביוב, חינוך או מבני ציבור. בגדול אפשר להציג את זה כשאלה האם אתה דואג להתיישבות או לתושבים. התנועות המיישבות ייסדו את היישובים בעשורים הראשונים של המדינה. כך גם היה בהקמת ההתיישבות ביהודה ושומרון כשהתנועה המיישבת עשתה פעולות אדירות כדי להקים יישובים ונוכחות יהודית יש מאין. במשך השנים ולמרות שההתיישבות התבססה, לא ניתנה לרשויות המקומיות ביהודה ושומרון האפשרות לנהל ולתכנן את חיי היומיום ביישובים ולפתח אותם. פועלם של מייסדי ההתיישבות ראוי לכל שבח, אבל אם רוצים לאפשר את קידום היישובים ולדאוג לחוסן שלהם, דרך הפעולה חייבת להשתנות. הפערים שנובעים מהעובדה שאין קשר ישיר בין המדינה לרשויות עולים במפורש בשירות שניתן לתושבים".
זהו רק היבט אחד של הפער שאותו צריכות המועצות להשלים. בעיה נוספת היא שהמשאבים שהוזרמו בימי תנועות ההתיישבות לא נותבו ליצירה של תשתית כלכלית שתאפשר למועצה קיום עצמאי. בכל רחבי מדינת ישראל, מועצה חפצת חיים מבחינה כלכלית חייבת לנתב חלק משמעותי מהתקציבים שלה ליצירת מקורות הכנסה ונכסים מניבים. בראש הפירמידה של נכסים מניבים לרשות מוניציפלית עומדים שטחי התעשייה והמסחר, שהארנונה שנגבית מהם גבוהה משמעותית מהארנונה שנגבית מתושבים. כל זה כמעט לא היה קיים בסדרי העדיפויות התקציביים ביו"ש במשך יותר משלושים שנה, מה שיוצר בור קבוע בתקציבי המועצות.
כאילו כדי להקשות אפילו יותר, המדיניות של משרד האוצר בשנים האחרונות היא לעודד מועצות לייצר לעצמן מקורות הכנסה עצמאיים, ולכן הוא עבר ממדיניות של העברות כספים לא ממוענות לכספים שמיועדים לצמיחה. מתוך תפיסה של "לתת חכות ולא דגים", משרד האוצר צובע יותר ויותר כספים לרשויות כמיועדים לתשתית כלכלית, ומכיוון שלמועצות ביו"ש כמעט לא קיימת תשתית כזאת, הן צריכות לגרד מפה ומשם תקציבים כדי לשרוד. "עיקר התקציב שמועבר היום הוא לצמיחה”, אומר מלאכי, "ולכן זה מגיע למצב שמועצת בנימין, שהיא הרשות הכי גדולה ואיתנה, חייבת להעלות את הארנונה כדי לשרוד, כי אין אצלנו תשתית להשקיע את הכסף לצמיחה”.
אנחנו מדברים על מועצות שקיימות כבר שלושים וארבעים שנה. למה רק עכשיו המצוקה הזאת עולה?
"יש כאן כמה גורמים. את המדיניות של האוצר כבר הזכרנו, וזה גורם משמעותי. פרט לכך האוכלוסייה השתנתה ואיתה גם הצרכים. אם בתחילת הדרך, כשהייתה רוח חלוציות, הדיונים היו אם בכלל צריך להשקיע כסף במדרכה, וגם אם כן אז מספיק שתהיה מדרכה בצד אחד, היום אנשים דורשים איכות חיים. זה גם הגיוני על רקע המחירים שהם משלמים על דיור. כשאתה משלם יותר ממיליון שקלים על בית, אז אתה מצפה גם לפיתוח מתאים מסביב ולחינוך ותרבות שיצדיקו את ההשקעה". פרט לכך, מלאכי מציין כי עם השנים הרגולציה בישראל הלכה ונעשתה סבוכה יותר, וכיום כספים רבים נעלמים בדרך כדי לעמוד בכל הסטנדרטים הנדרשים.
נזק לביוב
ישנם גורמים נוספים שיכולים להסביר את הפער הכלכלי בין הרשויות ביהודה ושומרון לשאר הרשויות במדינה. מלאכי מדבר על פיגור בן עשרות שנים שנוצר בקשר בין האוצר לרשות המקומית, קשר שנבנה רק בעשור האחרון. כטבעם של תהליכים תקציביים, בנייה ועיגון של תקציב מתאים וקבוע מול האוצר הם תהליך שדורש זמן ועבודה מאומצת. העובדה שמול המועצות ביו"ש תהליך זה החל רק לפני כמה שנים פגעה בהן אנושות. בנוסף לכך קיים פער פוליטי מובנה, שמגביל את הבנייה באזורים מחוץ לקו הכחול או מכריח את המועצות להתקוטט בבג"צים נגד טענות לא מוכחות של בעלות פלשתינית. באופן כללי, ההימצאות של המינהל האזרחי בתמונה נוסף על משרדי הממשלה רק מקשה ומגביל את ההתנהלות עוד יותר.
הנתונים שמשקפים את המציאות הזאת מדכדכים. במדד הכנסות מארנונה לעסקים, למשל, המועצות ביו"ש נמצאות בפער של פי 3.6 משאר המועצות בישראל. לעומת ממוצע של 18 אחוזים מכלל ההכנסות של מועצות אחרות, ביו"ש הממוצע הוא חמישה אחוזים בלבד. אל תטעו לחשוב שאת הממוצע מעלות הערים הגדולות והמפותחות יותר – גם מועצות מקומיות שדומות מאוד בגודלן לאלו שביו"ש עוקפות אותן בפער אדיר. כך למשל המועצה המקומית גזר שמונה 28 אלף תושבים, מכניסה מדי שנה 61 מיליון שקלים מארנונה עסקית, לעומת גוש עציון שבה מתגוררים 24 אלף תושבים אך מכניסה רק 5 מיליון שקלים מארנונה עסקית.
המציאות הזאת מורגשת היטב – גם במצבן הכלכלי של המועצות ביו"ש, וגם בשירותים היומיומיים שתושביהן מבקשים לקבל. "כמי שנכנס למלאכת ניהול הכספים ברשויות המקומיות רק לאחרונה, אנחנו במועצה שוברים את הראש כדי להגיע לאיזון בסיסי של הרשות”, מתאר שלו קיים, גזבר מועצת גוש עציון. "המצב הנוכחי איננו מאפשר לצפות קדימה ולתכנן תוכניות ארוכות טווח, וכל בר דעת מבין שתוכניות עתידיות הן כלי הכרחי גם לניהול ההווה".
גם רו"ח אביטל גפן, סגניתו של מלאכי במועצת בנימין, מתארת מצוקה גדולה ברשות. "מזה שנים יש ירידה בתקציבים הממשלתיים. כמועצה האזורית הגדולה בישראל שתקציבה הכולל עומד על כמיליארד שקלים בשנה אנחנו מתמודדים עם דרכים עקלקלות שהשתרשו בקשר בין הרשויות ביו"ש ובין המדינה. המצב הזה מקשה עלינו לתת שירות ולעבוד ביעילות למען התושבים והיישובים. חייבים לצאת לדרך חדשה ולבנות יסודות כלכליים איתנים כמו כל רשות אחרת בישראל. אנחנו לא מבקשים תקציב אלא רוצים נורמליזציה בקשר עם השלטון הכללי. זה מגיע לתושבים שלנו".
גפן מדברת על התושבים, מפני שהם אכן הראשונים לסבול. פרט לעלייה המתחייבת בארנונה, מלאכי מתאר כיצד העיוות הכלכלי של הרשויות משפיע ישירות על חוגים, איכות של מוסדות חינוך, מבני ציבור וגם ביוב. “יש צורך בהשקעה גדולה כדי לבנות מתקני טיהור שפכים איכותיים שיפתרו לנו את בעיות הביוב", הוא מסביר, “אבל בגלל בעיות תקציב אנחנו בונים בית חולים מתחת לגשר, ומוציאים בכל תקופה סכומי עתק כדי להתמודד עם נזקים של הביוב".
במסגרת התקווה לכינונה של ממשלה בישראל, אחרי שנה של שיתוק, מכוונים כעת ביו"ש את כל התותחים אל שולחן המשא ומתן הקואליציוני, במטרה להסדיר את מצבן הכלכלי של הרשויות. "כמי שהייתה שותפה בעריכת תקציב 2020 במספר רב של רשויות ביו"ש, אני יכולה לקבוע שכמעט אין סיכוי לתכנן תקציב מאוזן ללא הסתמכות על מענקים ממשלתיים מיוחדים. המצב הנוכחי משבש לרשויות את יכולות התכנון והביצוע”, מסבירה רו"ח אביגיל שקוביצקי, מומחית בכלכלה מוניציפלית ביהודה ושומרון.
"אני נמצאת בקשר עם ראשי הרשויות וגזברים, והם מתמודדים עם מציאות בלתי אפשרית. המצב הזה לא יוכל להימשך זמן רב. המודל הכלכלי הבסיסי של יהודה ושומרון פשוט אינו אפשרי. לדעתי בשלטון הכללי עדיין לא מבינים את עומק הבעיה. נדרשת רפורמה דחופה שתסדיר מחדש את הנושא ויפה שעה אחת קודם".