חוק היציאה מהפלונטר

מסלול הבחירה הישירה לראשות הממשלה אולי יתרום ליציבות המערכת הפוליטית, אבל ייצור בעיות אחרות

יוני רוטנברג , י' באייר תשפ"א

חוק היציאה מהפלונטר-ערוץ 7
ההצבעה על הרכב הועדה המסדרת, השבוע בכנסת
צילום: דוברות הכנסת - דני שם טוב

למי שחשב שהרומן בין בנימין נתניהו לרעיון הבחירות הישירות לראשות הממשלה התחיל בשבוע האחרון, או לכל היותר בשנתיים האחרונות, צפויה בשורות הבאות הפתעה. בשנת 1990 הרעיד את המערכת הפוליטית התרגיל המסריח המפורסם שבו ניסה פרס להפיל את ממשלת שמיר ובמקומה להקים ממשלה משלו בתמיכת המפלגות החרדיות. הוא אומנם הצליח להפיל את הממשלה המכהנת, אך לא הצליח להקים ממשלה משלו. בסופו של מהלך ממשלת ימין בראשות שמיר הוקמה מחדש, אך המיאוס הציבורי מההתנהלות הקלוקלת של חברי הכנסת הגיע לשיאים חדשים. זה היה הרגע לסיסמה האלמותית שמלווה את המערכת הפוליטית עד היום: "מושחתים, נמאסתם".

על הרקע הזה נרקם הרעיון לשינוי שיטת הבחירות. הפרצה שקראה לגנב בתרגיל המסריח, ובסופו של דבר גם הפילה אותו, הייתה היכולת של כל חבר כנסת להכריע את הכף ולהמליך ראשי ממשלה על פי גחמותיו ובלי פרופורציה לציבור שהוא מייצג. נמנו וגמרו ארבעה חברי כנסת, מקצוות שונים של המפה הפוליטית, לשנות את חוק היסוד כך שבמקביל לבחירות לפרלמנט יתקיימו גם בחירות אישיות לראשות הממשלה. הקואליציה לא רצתה בחוק הזה, כך שכדי שהוא יעבור היה צורך בגורמים מתוכה שיצביעו נגד המשמעת הקואליציונית. אחד מהם היה אוריאל לין, איש התנועה הליברלית, והשני היה לא אחר מאשר סגן שר החוץ דאז בנימין נתניהו. לימים ההצבעה החתרנית הזאת היא שתמליך אותו בבחירות 96' על פני שמעון פרס, אך גם זו שתשלח אותו לעשות לביתו בשנת 99' מול אהוד ברק. גם השבוע נתניהו שב אליה כמוצא אחרון מכישלון מתמשך בהקמת ממשלה יציבה.

ראש ממשלה משותק בכנסת

"יש פתרון לפלונטר הפוליטי ורוב עצום בציבור תומך בו", אמר ראש הממשלה בהצהרה קצרה שמסר ביום שני השבוע. "במקום להרכיב ממשלות אבסורדיות, למשל עם ראש ממשלה שקיבל בבחירות רק שבעה מנדטים, יתקיימו בחירות ישירות לראשות הממשלה. הציבור יבחר ישירות את ראש הממשלה בבחירות בזק, בלי לפזר את הכנסת". הרעיון שרקח הועלה כבר יום קודם לכן על ידי יו"ר תנועת ש"ס אריה דרעי, והצעת חוק בעניין כבר הוגשה למזכירות הכנסת על ידי שניים מחברי סיעתו. יו"ר רע"מ גילה מאוחר יותר לתקשורת ששליחים מטעם הליכוד הציעו בפניו את הרעיון כבר ביום חמישי שעבר. על ההצהרה הזאת חזר נתניהו גם למחרת והציג אותה כברירה היחידה. לפחות כלפי חוץ, שינוי שיטת הבחירות לבחירה ישירה של ראש הממשלה הוא תוכנית הפעולה של הליכוד נכון לעכשיו.

"כששונה חוק יסוד הממשלה ב־92' לבחירה ישירה", מסביר גדעון אלון, כתב פרלמנטרי ותיק ב'ישראל היום' ומחבר הספר 'בחירה ישירה' שמגולל את קורות אותן שנים, "אז זה היה בחירות לראשות הממשלה אבל במקביל גם לכנסת. הצעת החוק שהוגשה עכשיו מבקשת לערוך בחירות לראשות הממשלה בלבד. זה אומר למעשה שאפילו אם החוק יעבור את כל המסלול ויאושר, וגם אם נתניהו ינצח בהתמודדות, הפלונטר הפוליטי לא ייפתר. אם גדעון סער וליברמן לא הולכים איתו, אז שוב אין לו רוב. הוא יהיה ראש ממשלה בלי ממשלה. ההבדל היחידי הוא שייקבע עובדתית שהוא ראש הממשלה הנבחר, אבל מעבר לזה הוא יהיה משותק בכנסת".

השינוי המהיר בשיטת הבחירה שמבקש נתניהו לחולל, אשר מנוסח בהצעת החוק שהוגשה כהוראת שעה בלבד ולא כשינוי קבוע, מעורר שאלות חוקתיות לא קלות. גדעון סער כבר הודיע שיתנגד להצעה בטענה שמדובר ב"שינוי כללי המשחק תוך כדי המשחק". פרט לכך, מדובר בחוק יסוד שמשתנה כחלק מתמרון פוליטי מסוים ולא כשינוי שנדרש עקרונית כמו בתחילת שנות ה־90. עם זאת, לנוכח המשבר החריף שהמערכת הדמוקרטית בישראל נמצאת בו מזה שלוש שנים סבור ד"ר שוקי שגב, מומחה למשפט חוקתי אשר מלמד במכללה האקדמית נתניה, כי שינוי כזה עשוי להיות הרע במיעוטו אם יהיה בכוחו להוציא את ישראל מהמשבר.

"מבחינה עקרונית, עמדה שמרנית דוגלת בהליכה על פי הכללים הקיימים", הוא מודה, "במיוחד בכל מה שקשור לדרך שבה מתבצעות הבחירות. רצוי לא לשנות, ואם משנים אז בצורה מתונה ומדידה, וכמובן לא מעכשיו לעכשיו. לא בצורה שאמורה לפתור בעיה אד הוק, אלא שינוי יותר עקרוני בלי לחשוב למי זה יתרום. הבעיה אצלנו היא שהמצב של מבוי סתום נמשך כבר ארבע מערכות בחירות, ונראה שאנחנו צועדים למערכת הבחירות החמישית בכל מקרה. במצב הזה אני חושב שיש הצדקה בהיבט החוקתי לתקן את המערכת".

שגב מסביר שבמסגרת המאמצים להביא להכרעה במערכת הפוליטית קיימות כמה חלופות, שבחירות ישירות היא הגרועה פחות מביניהן. "זה מקביל למהלך אחר של חקיקה פרסונלית, שמתנגדי נתניהו מנסים להוביל, נגד ראש ממשלה שהוגש נגדו כתב אישום. אלא שבהשוואה בין הדרכים אין ספק שבחירות ישירות עדיפות. לחוקק חוק שאומר שראש ממשלה עם כתב אישום לא יכול לכהן זו פגיעה בהליך הדמוקרטי של הבחירות ובלב המשטר הדמוקרטי. זו בעצם העברה של כוחו של העם לידיו של היועץ המשפטי לממשלה שיחרוץ את גורלו של ראש הממשלה לשבט או לחסד. במובן הזה עדיפה בהרבה ההצעה לשינוי השיטה, שמשאירה את ההכרעה בידי העם ולא כופה עליו גורמים מבחוץ שיכריעו בשבילו מה תהיה זהות ראש הממשלה. גם עצם ההחלטה על מהלך כזה דורשת רוב מוחלט של 61 כי זה חוק יסוד, כך שהכול עובר דרך העיקרון של הכרעת הרוב".

עם זאת, כמובן שגם בשיטה הזאת אין ביטחון שתושג הכרעה, כפי שטען גם אלון. שגב עומד על שורש הבעיה שמונעת הקמת ממשלה יציבה בארבע מערכות הבחירות האחרונות ועלולה גם לסכל את הניסיון הנוכחי. "הבעיה היא לא בשיטה אלא בתנאים הקשים שישראל נמצאת בהם", הוא מסביר. "במדינת ישראל תמיד היו מחלוקות ושסעים, אלא שבשנים האחרונות יש רדיקליזציה של הקיטוב. זה בא לידי ביטוי במובן האידיאולוגי, כאשר מפלגות הקיצון מקבלות לא מעט מנדטים ונותנות את הטון בפוליטיקה, ועוד יותר מזה בהיבט של הפרסונליזציה והשיח של החרמות. כל מבנה של בחירות שתאמץ יידרס תחת האינטרסים הפוליטיים הרדיקליים. כל שיטה שתאמץ צריכה לעמוד בלחצים אדירים שלרוב יביאו למבוי סתום".

למרות הבעיה המובנית של הפוליטיקה הישראלית, שגב כן תומך ברעיון של בחירות ישירות לראשות הממשלה במצב שנוצר, מכיוון שלדעתו יש סיכוי שבחירות כאלה ייצרו מנוף לחץ חדש ועוצמתי יותר על חברי הכנסת להתגמש בדרך להקמת ממשלה. על פי הצעת החוק, הבחירות יתקיימו רק לראשות הממשלה ולא לכנסת, אך אם ראש הממשלה הנבחר לא יצליח להרכיב ממשלה בזמן שהוקצב לו הכנסת היא זו שתתפזר בזמן שהוא יישאר בתפקידו כראש ממשלה. מצב כזה, שבו ידו של מרכיב הממשלה על העליונה, עשוי לדחוף את חברי הכנסת לתוך ממשלתו ביתר קלות.

ההמלצה המעשית של שגב, שתאזן בצורה המיטבית בין הצורך להיחלץ מהסבך הפוליטי ובין השמירה על המבנה החוקתי עד כמה שניתן, היא להמתין עם הצעת החוק עד לפקיעת המנדט של לפיד ואולי גם בנט. "התרחיש הפוליטי והחוקתי המיטבי הוא מצב שבו נתניהו נכשל בהקמת ממשלה, ואז גם לפיד ובנט", הוא אומר. "אחרי שזה יקרה, מבחינה פוליטית במקום שחברי הכנסת ילכו כולם לבחירות, הם ישלחו את ראש הממשלה לבחירות כדי למנוע את פיטוריהם. זה יהיה אינטרס של כל חברי הכנסת לא ללכת לבחירות כלליות, ואז גם נרוויח היתכנות לרוב וגם זה לא יהיה חוק פרסונלי שצד אחד תופר לצרכיו הפוליטיים. כל זה לצד ההצדקה מבחינה חוקתית, שהיא לחלץ את המדינה מחוסר יציבות".

שגב מוסיף שניסוח ההצעה כהוראת שעה מוצדק בעיניו. "בנסיבות הקיימות זה ניסוי וטעייה, צריך לראות איך זה עובד לפני שקובעים את זה כחוק יסוד", הוא אומר.

החוק שגמל טובה לנתניהו

חייו של חוק הבחירה הישירה לא היו ארוכים במיוחד. על בחירות 92' הוא לא חל, בבחירות 96' הוא העניק לנתניהו את הניצחון, ב־99' הוא החליף אותו בברק וב־2001 כבר הגיע שרון. מבחינת שרון, שאהב שליטה מוגברת בממשלתו, השיטה הזאת לא הייתה מתאימה. "מיד אחרי הבחירות שרון ביטל את השיטה", מספר אלון. "לטעמי השיטה הייתה טובה, אבל הבעיה שנוצרה הייתה שהרבה מאוד מצביעים הבינו ששני פתקים נותנים להם את האופציה לבחור בראש הממשלה הרצוי מבחינתם אך במפלגה מגזרית או נישתית שתייצג אותם באופן יותר מדויק. זה יצר מצב שמועמד נבחר לראשות ממשלה, אבל אין לו די כוח כדי להקים ממשלה יציבה ולהוביל את המדינה. כך, אחרי שלוש מערכות בחירות, החוק שונה".

"חוק הבחירות הישירות הקודם ניסה לעשות שעטנז בין הגישה האמריקנית למשטר הפרלמנטרי", מסביר ד"ר שגב. "זה לא כל כך עבד, ולמעשה החריף את הבעיות. אנשים פיצלו הצביעו למפלגה סקטוריאלית לכנסת ולראשות הממשלה למועמד אחר וזה הביא לפיצול מוגבר של הכוחות בכנסת. במקום שתי מפלגות גדולות, הרבה יותר מפלגות בינוניות וקטנות. במקום משילות זה הביא סחטנות. ראש הממשלה היה צריך לרצות הרבה מפלגות קטנות".

אך גם השיטה הנוכחית, כולל העלאת אחוז החסימה שיזם בזמנו ליברמן כדי להגביר את המשילות, אינה חפה מפגמים. כפי שציין נתניהו בהצהרתו, במצב הפוליטי המוזר שנוצר לא רק שמפלגה בינונית מסוגלת לסחוט במשא ומתן קואליציוני תנאים מפליגים הרבה מעבר לכוחה האלקטורלי, אלא היא אפילו עשויה להרכיב בעצמה את הממשלה. מדובר בנפתלי בנט ושבעת המנדטים שהשיג, שממצב את עצמו כאלטרנטיבה לגיטימית לראשות הממשלה. ד"ר שגב מודה שמדובר בבאג של השיטה, אך שוב – בהינתן המצב הקטסטרופלי של היציבות השלטונית בישראל, גם פתרון כזה יתקבל אם יצליח לפתור אותו.

"לכל שיטה יש את הבאגים שלה", הוא אומר, "וזה לא שונה מהותית מהתנאים המפליגים שהסיעות החרדיות השיגו במהלך השנים כלשון מאזניים בממשלות השונות. השאלה אם זה מעשה לגיטימי או לא תלויה בתן וקח הפוליטי. נכון שבנט מקבל להיות ראש ממשלה, אבל הוא נותן תמורה שבשמאל מוכנים לשלם בעבורה. ברור שבמצב רגיל זה אבסורד, אבל בדמוקרטיה שלא מתפקדת ונתונה תחת תנאי לחץ אין לשלול גם את זה".

וברקע, יש לזכור, מתנופפת חרב בג"ץ. כל מהלך – בין אם זו הרכבת ממשלה על ידי ראש מפלגה שזכתה לאמון של שבעה מנדטים בלבד, ובין אם זה שינוי חוק יסוד במהלך בזק פרסונלי – צפוי לעבור תחת עיניהם הבוחנות של שופטי בג"ץ, ובמקרים מסוימים הוא גם עשוי להתערב. שגב מעריך בזהירות לאן עתידות הרוחות לנשוב. "אם יש מהלך דמוקרטי שבג"ץ התערב בו, כבר משנות ה־80, זה בכוח העודף של החרדים בממשלה. זה נובע כמובן מהאג'נדה של השופטים, שרואה בשוויון בנטל ערך ולא רואה בעין יפה את ההסתגרות בישיבות ומחוץ לשוק העבודה ולצבא. אני לא יודע האם ועל מה יוגשו עתירות, אבל אני נוטה להאמין שאם תהיה עתירה נגד ראשות ממשלה של מפלגה בת שבעה מנדטים בסיטואציה הזאת, בג"ץ לא ירוץ להתערב".

כמו בכל מהלכיו של נתניהו, קשה להבחין אם מדובר במהלך של ממש או בסחריר שמכוון למטרה אחרת לגמרי. כך או כך, בהעלאת רעיון הבחירה הישירה מן המתים הוא סוגר מעגל עם חוק שהצביע בעדו באומץ רב, ומסתבר שהאחרון גמל לו בגדול נכון לימים אלה ממש. "במסגרת שינוי חוק יסוד הממשל ב־92' היו עוד כמה שינויים חוץ משיטת הבחירה, והבולט שבהם הוא שראש ממשלה יכול לכהן תחת כתב אישום", אומר גדעון אלון. "אז זה תוקן בהתאם לשיטה שלפיה העם בוחר ישירות את ראש הממשלה ולמעשה ממנה אותו, כך שהכנסת לא יכולה לפטר אותו בניגוד לרצון העם. אך גם כששינו את החוק והחזירו את החוק הישן - את הסעיף הזה השאירו. ביבי סוגר את המעגל. הוא זה שתמך בחוק הבחירה הישירה המקורי, והוא היום נהנה מכך שאי אפשר למנוע ממנו להיות ראש ממשלה למרות כתב האישום שהוגש נגדו".