השרה שקד
השרה שקד צילום: ערוץ 7

הוועדה המיוחדת לנושא העובדים הזרים בכנסת דנה היום (רביעי) באמנת איסטנבול, שהשר גדעון סער מבקש לקדם את צירופה של ישראל אליה.

לקראת הדיון שלחה שקד מסמך מטעמה לוועדה העוסקת בנושא וכתבה: "אני מברכת על השאיפה למגר את כל סוגי האלימות נגד נשים. עם זאת, בכל הנוגע לדיני מקלט ומדיניות הגירה, הרף שמציבה אמנת איסטנבול איננו ראלי ואף קיים ספק אם הוא רצוי, לא מבחינה עקרונית ולא מבחינה מעשית".

לדבריה, "קיים חשש ממשי כי הגדרות החוק יקבלו פרשנות מרחיקת לכת ומרחיבה בהרבה מהפרשנות ופרקטיקה הנהוגה מזה עשרות שנים בכל הנוגע ליישום האמנה בדבר מעמדם של פליטים מ-1951. זאת בניגוד לחוק הכניסה לישראל ומדיניות ממשלות ישראל לאורך השנים, בהתאם לעקרון ריבונות המדינה והחובה החוקתית לשמור על זהותה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית".

השרה מביאה גם דוגמאות ומציינת כי ""הפרקטיקה הנהוגה באופן רחב וגורף ביישום אמנת הפליטים מבקשת להבחין באופן חד משמעי בין פליט "נרדף", לבין מי שמבקש להגר ממניע של מצוקה כלכלית. לעומת זאת, על פי ההגדרות של אמנת איסטנבול, ההבדלה הזו עלולה לאבד מתוקפה, לפחות בכל הנוגע לנשים. בנוסף, אמנת הפליטים דורשת כי הפגיעה הצפויה תהיה משמעותית ותעלה לכדי "רדיפה" וכן כי על מבקש המקלט להוכיח "חשש מבוסס היטב", ולא רק חשש תאורטי. בהתאם לכך, קיימת עמידה על כך שגורם הרדיפה יהיה מדינתי, וכן כי מבקש המקלט יוכיח הן חשש אובייקטיבי והן חשש סובייקטיבי".

"בניגוד לאמור, אמנת איסטנבול נוקטת בשפה רכה באופן משמעותי, דבר העלול להתפרש כהורדת משמעותית של רף הוכחה הנדרשת. לדוגמא, סעיף 3(א) מגדיר כאלימות נגד נשים גם מעשה אלימות שתוצאתו היא, או "סביר שתהיה" אחד הנזקים המצוינים. סעיף 61 נוקט בלשון עמומה בעניין חובת אי ההחזרה, שתחול גם במקרה שבו קרבנות אלימות כנגד נשים "עלולים להיות נתונים" לסכנה. יתירה מכך, הכרה באלימות בתוך המשפחה ובפגיעה פסיכולוגית בלבד, עלולים בהתאם לטבען של פגיעות אלו לאיין את הדרישה להוכחה אובייקטיבית, כמו גם להפוך את האפשרות לשלול טענה לפגיעה שכזו לקשה עד בלתי אפשרית", מוסיפה שקד.

היא מציינת כי "אם מוסיפים לכך את ההכרה בכל סוג של אלימות או אפליה כנגד נשים, גם אם אלו נפוצים מאוד על רקע תרבותי במדינה מסוימת או במספר מדינות, ועל פי סעיף 3(ד) ניתן אף לטעון כי מדובר במקרים כאלו במיוחד, הרי שיש כאן פתח לאוכלוסייה חסרת תקדים בהיקפה שתוכל לטעון למעמד פליטות, או למצער להגנה מפני הרחקה".

שקד מבהירה כי "מצב זה איננו רצוי מבחינה עקרונית גם אם מדובר בחשש תאורטי בלבד, כיוון שעם כל הצער, מתן מקלט מדיני לא נועד ואיננו יכול להוות פתרון לכל סוג של קושי או מצוקה הקיימים במדינות מוצא פחות מפותחות, בוודאי ובוודאי כאשר מדובר בתופעות רוחב תרבותיות".

לדעתה, "מציאות כזו כמובן שאיננה רצויה גם מבחינה מעשית, כיוון שמדובר בפתח לאינספור בקשות מקלט בעילות שקשה עד כמעט בלתי אפשרי להפריכן, ומכאן גם לניצול לרעה של מערכת המקלט הישראלית. הניסיון שנצבר בשני העשורים האחרונים מעשרות אלפי בקשות מקלט שהוגשו ללא כל עילה או בסיס עובדתי, מלמד שלא מדובר בחשש מופרך. כידוע, מדינת ישראל מאפשרות כניסה לצרכי עבודה, ביקור ותיירות משלל מדינות שבהן ניתן לטעון כי קיימת אלימות כנגד נשים בהתאם לפרשנות אפשרית של אמנת איסטנבול, או ליחס שיכול להיחשב "משפיל". על כל הצער וההזדהות עם המצוקה, אין לדבר סוף וזו תוצאה שאיננה מתקבלת על הדעת".

שקד מציינת גם את ההשלכות הבינלאומית של האמנה. "ככל הידוע לי, מדובר באמנה חסרת תקדים מבחינת היקף ההתחייבויות שנוטלת על עצמה מדינת ישראל בכל הנוגע ליישומה, ולא פחות חשוב, בעניין מנגנוני הפיקוח הנרחבים. לשם השוואה, אמנת הפליטים כוללת כמה סעיפים בלבד בנוגע להוצאה לפועל ופיקוח על יישום האמנה. אלו כוללים התחייבות כללית לספק מידע לנציבות האו"ם לפליטים, שכולל עדכון בעניין חקיקה רלוונטית וסטטיסטיקות. לנציבות אין כל מעמד בפרשנות האמנה ועל אף שניתן להיעזר בה, אין חובה שכזו. מדינת ישראל בחרה לפעול לא פעם בניגוד להמלצותיה, צעד שגם קיבל את אישור בית המשפט העליון".

"לעומת זאת, אמנת איסטנבול כוללת סעיפים ארוכים מפורטים המחייבים לקדם חקיקה בפועל, לתקצב, לאסוף מידע ולהקים מנגנונים לביצוע ואכיפת האמנה. חשוב עוד יותר, האמנה מעניקה לוועדה המפקחת סמכויות מרחיקות לכת ותקדימיות לפקח על מדינת ישראל", מוסיפה השרה.

בעיה נוספת שהיא מעלה קשורה לארגוני חוץ. "סעיף 9 לאמנה מחייב את ישראל להעניק "הכרה, עידוד ותמיכה, בכל הרמות, לעבודתם אל ארגונים לא ממשלתיים הנוגעים בדבר". בנוסף, בניגוד לנהוג לרוב באמנות בינלאומיות, שם הליך הפיקוח נעשה באופן בילטרלי על סמך דיווחי הצדדים, סעיף 68(5) מסמיך את הוועדה באופן מפורש "לקבל מידע מגורמים לא ממשלתיים ומהחברה האזרחית".

"האמנה איננה מגדירה אילו ארגונים עונים על ההגדרה, אף לא באם מדובר בארגונים ישראלים בלבד, או שמא גם בארגונים בינלאומיים. משמעות הדבר הוא שארגונים רדיקליים המתנגדים למדיניות הממשלה במקרה הטוב, או פועלים אקטיבית נגדה בפורומים בינלאומיים, יזכו למעמד רשמי בפיקוח על יישום האמנה מצד המדינה. ישראל תהיה מחויבת להכיר בהם, לעודד אותם ולשתף איתם פעולה, כאשר סירוב או אפילו הענות שאיננה מספקת בעיניהם עלולה להיחשב כהפרת מחויבות, והמידע בעניין יועבר ישירות לוועדה המפקחת. הוועדה המפקחת עלולה להפוך לקרדום לחפור בו עבור ארגונים רדיקלים ואנטי ישראלים ונדמה כי אין צורך לפרט בעניין באריכות לאור הניסיון שצברה ישראל לאורך השנים מול ארגונים עוינים. בהינתן כי מדובר באמנה כללית בעניין נשים ולכן יש לה נגיעה לתחומים רבים, כולל האוכלוסייה הפלשתינית, החשש לניצול הבמה לתקיפת ישראל על רק הסכסוך הישראלי- פלשתיני, משמעותי מאוד", מזהירה שקד.

לדבריה עולים גם חששות נוספים. "חשש משמעותי העולה מחתימה על אמנת איסטנבול, לעניין סעיפים 60-61, עולה מהפוטנציאל האפשרי שישראל תידרש להחיל את אמנת הפליטים גם על תושבי הרשות הפלשתינית. ישראל נמנעת באופן עקבי מהחלת אמנת הפליטים על אוכלוסייה זו, כיוון שאלו חוסים תחת אחריות אונר"א. כידוע סעיף 1(ד) לאמנת הפליטים מחריג במפורש את מי שהטיפול בו נמצא באחריות אורגן אחר של האו"ם, שאיננו נציבות הפליטים של האו"ם. עד היום, ניסיונות של ארגונים רדיקליים לתקוף מדיניות זו לא צלחו".

שקד מדגישה כי "אמנת איסטנבול, שנועדה במקור עבור המדינות החברות במועצת אירופה, מציינת ומקשרת במבוא לשורה ארוכה של אמנות עליהן מדינה ישראל איננה חתומה. כמו כן היא מדגישה את חשיבותן של פסיקות בית הדין האירופי לזכויות האדם, על אף שמדינת ישראל איננה כפופה לו. חתימה על האמנה כלשונה עלול להתפרש, בניגוד לעמדת המדינה, כהכרה במעמדן של אמנות ופסיקות אלו".

השרה מציינת כי " לא ברור מדוע אצה הדרך למדינת ישראל להיות המדינה הראשונה שאיננה חברה לחתום על האמנה. מעבר לשאלה העקרונית, הצטרפות שכזו מעלה שאלות חוקתיות כבדות משקל. זאת כיוון שבניגוד לאמנות של ארגון האומות המאוחדות, גוף שישראל חברה מלאה בו, חתימה על אמנת איסטנבול תכפיף אותה לפיקוח ונהלים של גוף שאין לה בו כל ייצוג או מעמד רשמי".

היא מסכמת וכותבת: "שילוב של אמנה המייצרת נורמות מרחיקות לכת בסוגיות העומדות בליבת הריבונות והביטחון הלאומי של המדינה, מנגנוני אכיפה נוקשים וחודרניים באופן חסר תקדים, החשש מניצול לרעה מצד ארגונים רדיקליים ואנטי ישראלים וייצוג חלקי ופגום ולמדינת ישראל בפורום הפיקוח על האמנה שהיא איננה חברה בו, מייצרים הצדקה מהותית לבחון מחדש את הכוונה לחתום על האמנה. מוטב לעצור ולשקול לעומק אם הצטרפות לאמנה משרתת את האינטרסים של מדינת ישראל, מאשר לייצר מצב שיזיק למדיניות ההגירה של ישראל ולתדמיתה הבינלאומי שיהיה קשה לתקן. גם אם כבר נעשו צעדים בכיוון, עצירת המהלך כעת יהיה קל ופשוט בהרבה מאשר עזיבה בהמשך, כפי שעשתה תורכיה על אף שבשטחה נחתמה האמנה, ואף נשקל על ידי מדינות נוספות".