גבול דק

למרבית הישראלים סוגיית הגבול הימי בין ישראל ללבנון היא רחוקה ולא מוכרת. ברור לכולם, כמובן, שמדובר בשטח במחלוקת, הטומן אינטרסים ביטחוניים וכלכליים, כולל בשוק הגז; אבל הבנה עמוקה מה ישראל מרוויחה או מפסידה היא נחלתם של אנשי המערכת המדינית, ובעיקר אלה מתוכה העוסקים בסוגיה באופן אינטנסיבי ויומיומי.

לפני שנתיים נכנסו ישראל ולבנון למשא ומתן לצורך קביעת הגבול הימי בין המדינות, שבמסגרתו אמורה להיות מוסדרת הריבונות על תא שטח שגודלו כ־550 קמ"ר. מדובר בסכסוך טריטוריאלי שנמשך עשרות שנים לגבי אזור חיץ שצורתו כמשולש וגודלו זניח יחסית עבור שני הצדדים, אך מיקומו אסטרטגי. וכיוון שהמדינות אינן נמצאות במצב של שלום, כל קו גבול הוא בעל השלכות ביטחוניות. לצד זאת, זוהי גם סוגיה שקשורה לכסף - הרבה כסף - שקשור במאגרי גז פוטנציאליים בשטח המדובר.

את המשא ומתן החל יובל שטייניץ בתפקידו כשר האנרגיה, והוא נעשה בתיווך אמריקני. הלבנונים הערימו שורה של תביעות ובהן שטחים נוספים שבעצם יעבירו לידיהם את הבעלות על מאגר הגז כריש ועל אזור נוסף שלהערכת גורמים כלכליים יש בו מאגר פוטנציאלי של גז. במהלך המגעים אף הודיעה לבנון כי תספח אליה את השטחים המצויים במחלוקת, אך ארצות הברית הזהירה אותה מפני צעד כזה. לפני כשנה מונה עמוס הוכשטיין כמתווך בין הצדדים מטעם ארצות הברית, ולפני כחודשיים הציג הצעה שנראה ששני הצדדים מסכימים לה, אבל תוכנה המלא לא פורסם.

יש כמובן פרמטר חשוב נוסף, והוא מעורבות ארגון הטרור חיזבאללה בסוגיה. לאחרונה משקיע מזכ"ל חיזבאללה חסן נסראללה זמן רב בסוגיית הגבול, כדי להסיט ביקורת הולכת וגוברת נגדו מתוך המדינה ולהציג את ארגונו כמי שעומד בחזית ההגנה מפני מה שהוא מגדיר "כיבוש הגז הלבנוני בידי ישראל". נסראללה איים לפגוע במאגר כריש, וארגונו אף שיגר לעברו שלושה כלי טיס בלתי מאוישים, שהופלו. לאחרונה הוא החריף את הטון המאיים וטען שאי אפשר לסמוך לא על ישראל ולא על האמריקנים בסוגיית הגבול הימי.

במערכת המדינית מעריכים שלבנון מעוניינת מאוד בהסכם, משום שפיתוח מאגרי הגז הפוטנציאליים שבשטחה יכניס לכלכלת המדינה כסף רב שהיא זקוקה לו בעקבות המשבר הכלכלי הקשה.

החלטות כבדות משקל על גבולות הריבונות הישראלית

אלא שההסכם המדובר מעורר עוד שאלה אחת קשה שמעסיקה בימים אלה גם כמה ארגוני חברה אזרחית וגם חברי כנסת מהאופוזיציה, והיא האם הסכם הגבול הימי עם לבנון עומד בגדרים הקבועים בחוק יסוד: משאל עם, הדורש לאשר הסכמים מסוג זה - הכוללים העברת שטחים טריטוריאליים ישראליים - הן בכנסת והן במשאל עם.

הראשונים להרים את הכפפה בנושא היו אנשי פורום קהלת, שהגישו עתירה לבג"ץ בטענה כי זו הפעם הראשונה שבה הוראות חוק יסוד: משאל עם באות לכאורה לידי מימוש, אך הממשלה מתעלמת ממנו.

בעתירה נטען כי על פי פרסומים, "ממשלת ישראל מתכוונת לאשר הצעת פשרה חדשה ולפיה תסכים ישראל לדרישה הלבנונית להזזת הגבול הימי עד לנקודה 23, וכן להעביר ללבנון שטח נוסף בסמוך למאגר כריש. משמעות הדבר היא ויתור על שטח קרקעית הים במים הכלכליים ובמדף היבשתי, שעד כה ישראל התייחסה אליו כשטחה, וייתכן שאף במים הטריטוריאליים. כפי שיבואר להלן, החלטה כזו כפופה להליך הקבוע בחוק יסוד: משאל עם – אישור ברוב מיוחד בכנסת של 80 חברי כנסת, או לחלופין אישור ברוב מיוחד בכנסת של 61 חברי כנסת ולאחריו משאל עם".

יצוין כי הפורום פנה לפני העתירה לראש הממשלה יאיר לפיד, לראש הממשלה החליפי נפתלי בנט וליועצת המשפטית לממשלה וביקש מהם להידרש לסוגיה, אך לא נענה.

בעתירה לבג"ץ נטען עוד כי "מדובר בהחלטה בעלת השלכות ארוכות טווח וכבדות משקל על גבולות הריבונות הישראלית בים ובכלל, ועל נכסים כלכליים בעלי ערך עצום והשפעה רבה על הקופה הציבורית והעתיד הכלכלי של ישראל, וכן על ביטחון ישראל ועל יחסי החוץ שלה. במקרים בעלי מאפיינים דומים פסק בית המשפט הנכבד כי אין לקבל החלטה בממשלה בתקופת בחירות, אלא בשיתוף הכנסת .קל וחומר כאשר מדובר בשטח המצוי תחת החוק הישראלי, וחוק יסוד שלם קובע את ההליך לקבלת ההחלטה – באמצעות תמיכה רחבה מאוד בכנסת או במשאל עם".

בעתירה, שנדחתה בסופו של דבר, ביקש פורום קהלת צו מניעה דחוף כדי שבית המשפט לא יעמוד בפני מעשה שכבר נעשה "וכדי למנוע תקלה חוקתית חמורה", כלשונם. ייתכן שהעתירה תוגש שוב ברגע שההסכם יגיע לאישורו הסופי, שכן בית המשפט נמנע מלהתערב בטענה שלא ניתנה שהות מספיקה לגורמים השונים לתת תשובות לשאלות שהציבו בפורום קהלת.

העתירה של קהלת ספגה ביקורת מגורמים מדיניים שטענו כי אם בג"ץ יתערב ויקבע שההסכם עם לבנון ידרוש אישור ברוב גדול בכנסת או משאל עם, ישראל תיאלץ לשנות את עמדותיה באופן שישחק דווקא לידי לבנון. לדברי אחד הגורמים, "יש חשיבות גדולה שכן יהיה מאגר גז לבנוני באזור המדובר, משום שהדבר יביא לשמירה על השקט באזור וישמש מעין תעודת ביטוח מפני מתקפות של חיזבאללה וגורמי טרור אחרים. כמו כן, גם ישראל תרוויח חלק מאותם מאגרי גז. העתירה בעצם תחייב את ישראל שלא להסכים לוויתור שיביא לחיפושי שדות גז על ידי לבנון, ובכך תפגע במאמצים שנעשו לפתור את המצב בצורה המיטבית עבור ישראל".

עורך הדין אהרן גרבר, חוקר וסגן ראש המחלקה המשפטית בפורום קהלת, דוחה את הטענה. עורך הדין גרבר גם מתייחס לתהיות מדוע בכלל צריך החוק לחול בשטח ימי. "בים יש מים טריטוריאליים, שהם 12 המיילים הימיים הצמודים לחוף, ושם אין סיבה שהחוק לא יחול, כי זה שטח ריבוני של מדינת ישראל כמו כל שטח אחר. השטח העמוק יותר בים קשור לישראל בחוק משנות ה־50 שנקרא חוק השטחים התת־מימיים, ובו הוגדר כל שטח 'המדף היבשתי' - קרקעית הים בהמשך לחוף המדינה - כשטח מדינת ישראל. לכן, לדוגמה, מי שמפיק גז מהים משלם מס לישראל", הוא מחדד.

"אנחנו טוענים שלאור העובדה שהחוק הזה קיים, גם השטח שמעבר למים הטריטוריאליים, עד גבול מסוים, שייך למדינת ישראל. בנוסף, אם אתה משרטט קו גבול, הוא בכל מקרה יהיה ככל הנראה בטווח של 12 המיילים, ולכן צריך לנהוג בו על פי חוק משאל עם".

אחת הטענות של מומחים בתחום יוצרת הבדל בין מים טריטוריאליים למים כלכליים. יש באמת הבדל כזה?

"מהמעט שפורסם לגבי פרטי ההסכם המסתמן, עולה האפשרות שישראל תסכים להיענות לדרישת לבנון לקבל לידיה שטחים שעד כה ישראל טענה, בהחלטת ממשלה רשמית והודעה לאו"ם, שהם הגבול הצפוני של מימי החופים והאזור הכלכלי הבלעדי שלה. בנוסף לכך מסתמנת האפשרות לוויתור ישראלי גם על אזורים שלגביהם אין כל בסיס משפטי מוכר לתביעה הלבנונית שהתעוררה אך לאחרונה, שטחים המצויים גם מדרום לקו שלבנון עצמה טענה כי הוא הגבול. ביחס לשטחים אלה מתעוררת הסוגיה החוקתית, שיש להידרש אליה בטרם חתימה, משום שבהתאם לחוק היסוד, אין בסמכות הממשלה לבדה לוותר על שטחים שחלים בהם המשפט, השיפוט והמינהל הישראליים", הוא מסביר. "יש בהחלט בסיס, אם לא למעלה מכך, לטענה כי העברת שטחים ימיים שישראל ראתה עד כה ככלולים בתוך המדף היבשתי שלה – ובוודאי במים הטריטוריאליים שלה – לידי לבנון, נתונה תחת תחולתו של חוק יסוד: משאל עם. וכאשר מדובר בחוק יסוד, המצוי בראש הפירמידה הנורמטיבית שלנו, יש לנהוג בו בזהירות ובכבוד הראויים ולהבטיח פעולה על פיו".

שיגרו מכתב בהול לראש הממשלה לפיד

השבוע החלה גם פעילות פוליטית בנושא. יושב ראש סיעת הליכוד ומרכז האופוזיציה יריב לוין ויושבת ראש סיעת הציונות הדתית אורית סטרוק שיגרו מכתב לראש ממשלת המעבר יאיר לפיד ולראש הממשלה החליפי נפתלי בנט בעניין הסכם הגבול הימי.

השניים מציינים כי על פי הידיעות המגיעות מחדרי המשא ומתן, הממשלה מוכנה לוותר על שטח של כ־860 קמ"ר, ועל קו הגבול של המים הכלכליים המעוגן בהחלטת ממשלה. לדבריהם, מדובר בשטח ימי שהוא חלק מהשטח הריבוני של מדינת ישראל. סטרוק ולוין מזכירים כי על פי חוק יסוד: משאל עם, שהם היו יוזמיו בכנסת ה־19, כל שינוי בקו הגבול של ישראל שמשמעותו ויתור על שטח בריבונות ישראל, יאושר בכנסת ברוב של 80 חברי כנסת, או יובא למשאל עם לאחר אישורו בכנסת ברוב רגיל.

"הממשלה שבראשותכם אינה מוסמכת לחתום על הסכם הכולל שינוי לרעה בקו הגבול הימי של ישראל, שכן מדובר בממשלת מעבר שכבר היום נעדרת רוב פרלמנטרי, וכל הסכם שייחתם על ידה לא יזכה לאישור הנדרש על פי חוק, וממילא דינו יהיה בטלות. מן הראוי להבהיר נתון זה לכל המעורבים במשא ומתן הבינלאומי", כותבים השניים במכתבם. לדבריהם, "אנו מצפים מכם להבהרה, הן כלפי העם בישראל והן כלפי הכנסת, שבכוונתכם לפעול בהתאם להוראות חוק היסוד, ולהימנע לפיכך מצעדים נמהרים בזירה הבינלאומית שאינם עולים בקנה אחד עם החוק".

השר לשעבר יובל שטייניץ אמר השבוע כי הוא דוחה את הטענה שההסכם דורש אישור במשאל עם. בשיחה עם 'זמן ישראל' הצהיר שטייניץ: "כשאני ניהלתי את המשא ומתן בין ישראל ללבנון לא הייתה לי כוונה להביא הסכם לאישור הכנסת או משאל עם". לדבריו, "אני לא מקבל את הטענה הזו, שמדובר פה בוויתור על ריבונות. מים כלכליים הם לא מים ריבוניים, כיוון שלמדינות אחרות, כולל מדינות אויב, מותר לשוט במים כלכליים או לטוס מעליהם. הטענה שמדובר בוויתור על ריבונות היא מופרכת מבחינת החוק הבינלאומי. למשל, לא ניתן למנוע מאחרים להעביר במים כלכליים צינור גז או כבל תקשורת. אם אנחנו נרצה להניח צינור גז או כבל תקשורת באזור מים כלכליים של מדינות אחרות, המצרים או הקפריסאים או הלבנונים לא יוכלו למנוע זאת".

עוד הוא מציין כי "זה שיש מחלוקת היכן לסמן את הקו, לא אומר שאנחנו מוותרים על ריבונות כלשהי. הרי מראש לא נקבע אם זה שלנו או שלהם. אנחנו הגשנו את עמדתנו בנוגע למים הכלכליים והם הגישו את הטענות שלהם, ולא נקבע עדיין שזה שלנו או שלהם. לא מוותרים כאן על משהו שהיה שלנו, בטח לא עם ריבונות. גם אם יקבלו את מלוא הטענות שלנו בנוגע לקו הימי, לא מדובר בשטח שיש לנו עליו ריבונות, אלא רק שטח של שימוש כלכלי, שבו מותר לנצל אוצרות טבע או לדוג דגים. הזכויות לשימוש כלכלי אינן ביטוי ריבוני של מדינה. מעולם לא התנחלנו במים כלכליים, ולא החלנו שם שום מינהל או כללים".

עורך הדין גרבר דוחה את הדברים. "ההסבר הוא שמדובר רק בהסכם כלכלי בלי לקבוע את קו הגבול. אז אדרבה, שמי שצריך ישכנע את הציבור – או באמצעות רוב של 80 חברי כנסת או במשאל עם, כי כך קובע חוק היסוד. המערכת פשוט עוד לא התרגלה לכך שיש חוק בנושא, והגורמים המדיניים כולם צריכים לפעול במסגרתו. זה שהחוק טרם הופעל לא אומר שהוא אינו בתוקף".

חברת הכנסת אורית סטרוק, משולחי המכתב, מוסיפה: "הסיפור של המשא ומתן האינטנסיבי שמנהלת מממשלת המעבר לפיד-בנט על שטח ריבוני ענק של ישראל, תוך התעלמות מוחלטת מחוק יסוד: משאל עם, שגם לפיד וגם בנט היו בין חברי הכנסת שהצביעו בעדו במליאה - הוא סיפור שמעיד כאלף עדים עד כמה ההגה של המדינה נמצא בידיים חסרות אחריות, ועד כמה מי שהיו אמורים להיות כלבי השמירה של הדמוקרטיה (חברי הממשלה מימינה ומתקווה חדשה. נ"ק) ולהשגיח על לפיד - הפקירו את משמרתם", מלינה סטרוק. "בהיעדר מבוגר אחראי בממשלה, חברי יריב לוין ואני לקחנו על עצמנו את תפקיד הבייביסיטר", היא מוסיפה. "מצבים שבהם גורמים פוליטיים בישראל סבורים שטובת המדינה היא ויתור על שטח ריבוני לא חסרים בהיסטוריה שלנו. בדיוק בשביל מצבים כאלה, וכלקח מהם, חוקקנו את חוק יסוד: משאל עם, כדי לוודא שממשלה לא תוכל לקבל החלטות כאלה על דעת עצמה, ותהיה כפופה להחלטת הריבון, בכנסת ו/או במשאל עם".

השאלה המהותית שמעלים בפורום קהלת ועולה גם מצידם של חברי הכנסת לוין וסטרוק תצטרך לקבל מענה, וכנראה תגיע פעם נוספת לבג"ץ אחרי שיושג הסכם. גורמים מדיניים שעימם שוחחנו אומרים כי ההסכם אינו עתיד לשנות דבר מהבחינה הביטחונית, וכולו עוסק בנושאים כלכליים, בעיקר סביב רצונה של לבנון לפתח עתודת גז שגודלה אינו ידוע וזכתה לכינוי 'צידון-קאנה'.

בממשלה, כמובן, דוחים את כל הטענות הללו, וטוענים כי מטרתן היא פוליטית ואופוזיציונית בלבד. אך השאלה העקרונית שעלתה כאן, ובפרט בהקשר החוקי, היות שמדובר בחוק יסוד, צריכה להדיר שינה מעיני הציבור. השאלות שנותרו פתוחות הן האם ההסכם הזה ייחתם עוד לפני הבחירות, והאם בג"ץ יחליט בעתיד, אם אכן תגיע אליו פנייה, להתערב - או ימצא צידוקים שלא להפעיל חוק שנועד בדיוק למצבים הללו.

***