זה הפך לעניין שבשגרה במהלך השבועות האחרונים. בחסות המלחמה, ולאחר המהפכה החוקתית השנייה שביצע בית המשפט העליון בביטול חוק יסוד: השפיטה, שנועד לצמצם את השימוש בעילת הסבירות, החל הייעוץ המשפטי להגביר את התערבותו בהחלטות הממשלה.
השיא הגיע בשבועיים האחרונים, כשהיועמ"שית גלי בהרב־מיארה ונציגיה, בדגש על סגנה גיל לימון, הכריזו על שלוש החלטות ממשלה כי "יש מניעה משפטית" לבצען.
שלוש ההחלטות המדוברות הן מינויה של ד"ר אודליה מינס לממלאת מקום יושב ראש הרשות השנייה, לאחר שקודמה בתפקיד, עדן בר־טל, התפטר מתפקידו; החלטת הממשלה להמשיך במתווה הקבוע בחוק למינוי נציב שירות המדינה הבא, אחד מהתפקידים הרגישים ביותר במערכת השלטונית בישראל; והמשך מתן סבסוד מעונות היום לילדי אברכים חרדים שמתחת לגיל הפטור מגיוס. את כל שלוש ההחלטות מנסה הייעוץ המשפטי לממשלה למנוע, לא פעם תוך כדי עיוות החוק הקיים.
המקרה הטרי ביותר, שהתרחש ביום ראשון השבוע, הוא פרשת המעונות. על פי תקנות הממשלה, סבסוד המעונות מגיע לזוגות הורים עובדים, ובעקבות החלטת הממשלה, גם לימודים בכולל נכנסים תחת המבחנים הדרושים לקבלת הסבסוד. מטרת הסבסוד היא עידוד אנשים, בדגש על נשים, לצאת לעבודה. בעקבות פסק בית המשפט העליון בסוגיית חוק הגיוס, ולפי דברי השופטים, לאור העובדה שאין חוק גיוס בתוקף, "אין אפשרות להמשיך ולהעביר את תקציבי הסיוע למוסדות עבור תלמידים שלא קיבלו פטור או ששירותם לא נדחה כדין". בעקבות הפסק, החליטו בייעוץ המשפטי לאסור על המשך סבסוד מעונות היום למשפחות אברכים.
המקרה השני הוא מינוי מחליפו של השר לשעבר דניאל הרשקוביץ המשמש כיום כנציב שירות המדינה. מדובר באחד התפקידים הרגישים ביותר ברשות המבצעת, שכן כל המינויים עוברים דרכו. למעשה, אחת הדרכים העיקריות של הממשלה לקדם את תוכניותיה ואת מצעה מתבססת על המינויים שצריכים לעבור דרך הנציב.
החוק בישראל ברור למדי. מינויו של הנציב מתבצע בהחלטת ממשלה באופן בלעדי, בלא צורך בוועדת איתור. בשנת 2018 החליטה ממשלת נתניהו לשנות את המודל הקבוע בחוק, וקבעה בהחלטת ממשלה כי לקראת בחירת הנציב הבא יגיש היועץ המשפטי לממשלה מתווה לאיתור הנציב הבא. באותה החלטה נכתב במפורש כי הממשלה אינה מחויבת להצעה, אלא רק מתחייבת לדון בה ולהכריע האם היא מקבלת את המודל החדש או נשארת במתווה הקבוע בחוק.
אלא שבייעוץ המשפטי החליטו לקרוא את החלטת הממשלה באופן סלקטיבי למדי. היועמ"שית יצרה מתווה חדש, שנותן לה שליטה מלאה בוועדת האיתור למינוי הנציב, כשבמקביל לכך, כבר בתחילת חודש יוני שלחה מכתבי אזהרה לממשלה והודיעה כי הממשלה מחויבת למתווה החדש. זאת, כאמור, בניגוד להחלטת הממשלה שבשמה הייעוץ המשפטי נכנס לסוגיית מינוי נציב שירות המדינה.
ביום ראשון, ולמרות התנגדותה החריפה של היועמ"שית, החליטה הממשלה לדחות את הצעתה של בהרב־מיארה, ולהשאיר את הליך המינוי הקבוע בחוק על כנו. "מדובר בניסיון לשנות נוהל לבחירת נציב שירות המדינה שהיה קיים מאז קום המדינה", אמר ראש הממשלה בדיון. "יש כאן ניגוד של שתי השקפות - החלטת הפקידים או החלטת העם. אנחנו בעד החלטת העם, שבאה לידי ביטוי באמצעות הבחירה הדמוקרטית של העם בנציגיו. רמטכ"ל, ראש שב"כ, ראש מוסד - אלה דברים שבנפשנו, שדורשים יכולת מקצועית גבוהה. ומה יקרה אם הממשלה תמנה מישהו שאינו מוכשר לתפקידים אלה? אז הציבור יחליף את הממשלה, שיכולה לקבוע מינויים חדשים. אין כאן שלטון של פקידים מורמים מעם, שיודעים טוב יותר מהממשלה".
האירוע השלישי, והבוטה ביותר, הוא ניסיון סיכול מינויה של ד"ר אודליה מינס לממלאת מקום יושב ראש הרשות השנייה בטענה כי אינה עומדת בתנאי הסף. תנאי הסף המדובר, לעמדת היועמ"שית, הוא שימוש בתפקיד ניהול בכיר במשך חמש שנים, כפי שקבוע בחוק החברות הממשלתיות. אלא שקביעת היועמ"שית לגבי מינס אינה תואמת את החוק או את המציאות: ראשית, בהרב־מיארה בחרה לציין רק את אחד מתנאי הסף, ניהול בכיר במשך חמש שנים לפחות. בחוק מופיע תנאי סף נוסף, והוא כהונה בתפקיד ציבורי במשך חמש שנים לפחות. על פי החוק, מספיק רק אחד מהתנאים הללו כדי להתמנות לתפקיד יושב ראש חברה ממשלתית.
מינס עונה על דרישות שני תנאי הסף. היא מכהנת כבר שש שנים כחברת מועצת הרשות השנייה, מה שעולה להגדרת כהונה בתפקיד ציבורי בכיר. כמו כן, מינס משמשת כבר כמה שנים כראש הקמפוס החרדי בקריה האקדמית אונו. החוק קובע שיושב ראש החברה הממשלתית יכהן בתפקיד ניהול עסקי בכיר בתאגיד עם היקף פעילות מסחרי משמעותי, והקריה האקדמית אונו עונה על הגדרה זו.
שנית, החוק אינו דורש את תנאי הסף הללו במקרה של מינוי ממלא מקום ליושב ראש הרשות השנייה, אלא רק מצריך שממלא המקום יהיה חבר מועצת הרשות השנייה. כאמור, מינס מכהנת במועצה כבר שש שנים, ונבחרה לכהונתה השנייה במועצה בשנת 2022, תחת ממשלת בנט־לפיד.
סוגיית מינס מציבה זרקור לגבי התנהלות היועמ"שית גם בפרשת נציב שירות המדינה. טענת היועמ"שית בפרשת מינוי הנציב החדש, כפי שהיא ניסחה בעצמה בהתנגדותה ביום ראשון, היא ש"יש מניעה לקדם את הצעת ראש הממשלה לכך שנציב שירות המדינה ימונה על ידו באופן אישי ופוליטי, ללא בדיקה מקצועית של כישורים מקצועיים והתאמה". אלא שכשמסתכלים על ההתנגדות למינויה של מינס, מבינים שלא "כישורים מקצועיים והתאמה" נמצאים בראש מעייניה של בהרב־מיארה, אלא הרצון לשלוט במינוי עצמו.
הרשות השנייה, כפי שמוגדר בחוק, היא למעשה גוף רגולטורי שאמור לפקח על הערוצים המסחריים ותחנות הרדיו האזוריות. הדוקטורט של מינס, ולמעשה תחום התמחותה העיקרי, הוא נושאי רגולציה. למרות ההתאמה הברורה בין המועמדת שהציג שר התקשורת שלמה קרעי לתפקיד יושב ראש הרשות השנייה, החליטה היועמ"שית להתנגד למינויה, תוך כדי עיוות החוק והעובדות היבשות. ביום רביעי השבוע הגישה התנועה לאיכות השלטון עתירה נגד מינויה של מינס לתפקיד.
"גוף פוליטי שמקדם אג'נדות"
שלוש ההחלטות הללו הן האחרונות ברצף של אירועים שבהם היועמ"שית פועלת במובהק נגד הממשלה. שתי דוגמאות בולטות הן הסיכול שביצעה לפני כמה שבועות למינויו של ממלא מקום המפכ"ל ניצב אבישי פלד לתפקיד באופן קבוע, במקומו של המפכ"ל היוצא קובי שבתאי, והמכתב שבו תקפה את התנהלותו של מזכיר הממשלה יוסי פוקס: "מכתב של מזכיר הממשלה יוסי פוקס מיום 31.7.2024, שבו נתן חוות דעת משפטית בעלת השלכות כבדות משקל בתחום הביטחוני. חוות דעת זו ניתנה בחריגה מסמכות, ולא ארחיב לגבי תוכנה. אלה, כאמור, דוגמאות בלבד", כתבה במכתב שיצא לפני כשבוע.
פרסום המכתב עורר זעם רב בממשלה, שכן בהרב־מיארה רמזה לנושאים ביטחוניים רגישים, חיסולם של רמטכ"ל חיזבאללה פואד שוכר ומנהיג חמאס איסמעיל הנייה, כשעל חיסולו של האחרון ישראל כלל לא לקחה אחריות. השבוע, במהלך ישיבת הממשלה, תקף מזכיר הממשלה פוקס את היועמ"שית על התנהלותה בשבועות האחרונים: "לאחרונה מתבצעים ניסיונות חסרי תקדים של הייעוץ המשפטי לשלול מן הממשלה את הסמכות והאחריות המסורים לה. השיטה שנבחרה על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה למנוע מהממשלה לממש את מדיניותה הינה בדרך של קביעת 'מניעויות משפטיות' סדרתיות להצעות החלטה, אף שאינן סותרות חוק או פסיקה של בג"ץ. היועצת המשפטית דורשת להכתיב לממשלה את מדיניותה כאילו היא הייתה הממשלה הנבחרת, ואם מישהו מהממשלה הנועצת מעז לענות לה ולהצביע על הכשלים שבקביעותיה, היא מנסה להגדיר זאת כייעוץ משפטי בחוסר סמכות. היועצת מבקשת להפוך עצמה לבג"ץ ללא חוק מסמיך וללא הליך משפטי כלשהו".
"כל האירועים שאנחנו רואים לאחרונה מראים איך הייעוץ המשפטי לממשלה לא אמור לעבוד, כשמעל כולם בולט אירוע המעונות", אומר עורך הדין דוד פטר, פרשן משפטי ובעל משרד עורכי דין המתמחה במשפט מינהלי ואזרחי. "הציפייה מייעוץ משפטי היא שייתן פתרונות לבעיות משפטיות שעולות. הרי באמת יש כאן בעיה, כי בג"ץ קבע שבגלל שאין הסדר חוקי שפוטר מגיוס אי אפשר להסתמך עליו כחלק מהפרמטרים להעברת התקצוב למעונות. אלא שיועץ משפטי שבאמת עושה את עבודתו היה יושב עם הממשלה ושואל אותה מה המדיניות שהיא רוצה לקדם ומנסה למצוא את הדרכים לעשות זאת. במקרה של המעונות גם לא מדובר במהלך מורכב במיוחד, אלא פשוט החלטת ממשלה חדשה שתתקן את מבחני התמיכה שעל בסיסם ניתנו הסבסודים עד היום, מבחנים שבעצם נקבעו בהחלטת ממשלה אחרת. אבל הייעוץ המשפטי לא עושה זאת, אלא מחליט לכבול את ידי הממשלה מלקדם את המדיניות שהיא רוצה. וחשוב לומר, זה כלל לא משנה האם אני או כל אחד אחר חושב שההחלטה לעצור את סבסוד המעונות היא החלטה נכונה ערכית. תפקידה של היועמ"שית הוא לא לקבוע מה ערכי, אלא לסייע לממשלה לקדם את מדיניותה".
על פניו זה נשמע כמו הדבר הבסיסי ביותר, שהיועמ"שית תסייע לממשלה לקדם את מדיניותה. למה בפועל המצב הפוך, כשלאחרונה יש תחושה שהתנגדות היועמ"שית למדיניות הממשלה רק הולכת וגוברת?
"קודם כול, זאת אולי הרגשה שמתגברת בשבועות האחרונים, אבל זה רק בגלל שכל המקרים האחרונים יצאו לתקשורת. בפועל זה קורה שוב ושוב, ואנחנו נמצאים פה במציאות זוחלת שבה היועמ"שית מנסה לכפות על הממשלה את מדיניותה שלה, במקום לסייע לה לקדם את מה שהממשלה רוצה. הרציונל שעומד אצל אנשי משרד היועמ"שית הוא שהם לא מספקים שירותי סיוע משפטי לממשלה, אלא מקדמים את עמדותיהם שלהם. למעשה, היום מדובר בגוף פוליטי לחלוטין. לא במישור המפלגתי, אלא בכך שהוא פשוט מקדם את האג'נדות שלו".
עד כמה מדובר בקידום האג'נדות של אנשי משרד היועמ"ש תעיד עמדתו של גיל לימון בעניין המעונות, סגנה של בהרב־מיארה ומי שנשלח פעם אחר פעם לממשלה כדי להציג את עמדתה. "העמדה של לימון היא שאי אפשר לתת למישהו שעדיין חוסה תחת הגדרת מועמד לשירות ביטחון את הסבסוד של המעונות, אלא שחרדים הם לא היחידים שמוגדרים כמלש"בים", טוען פטר. "גם הציבור הערבי עונה להגדרה הזאת, ויש גם סטודנטים רבים שנמצאים בהגדרה הזאת. משום מה הפסקת המימון למעונות חלה רק על החרדים, ולא על כל המלש"בים שלא התגייסו".
הטיעון הוא שיש כאן הבדל מהותי, כי החרדים הם היחידים שמקבלים פטור בחוק כאוכלוסייה שלמה מפני גיוס.
"אני לא מקבל את הטיעון הזה. בית המשפט פסק בשורה של פסקי דין כי אין לרוב, כלומר לקואליציה, את הזכות הפוליטית לפטור מיעוט כזה או אחר משירות צבאי. הדבר נכון גם לערבים. אם הרוב לא יכול לפטור את החרדים משירות, הוא לא יכול לעשות זאת גם כלפי הציבור הערבי, ואם הוא יכול לפטור את הערבים משירות, הוא יכול לעשות אותו דבר כלפי חרדים. אי אפשר לשחק פה על שני המגרשים. לא יכול להיות שהכלל הזה יחול רק על מי שנולד יהודי, כי זאת גזענות. אי אפשר לשחק פה פוקר יהודי, שכל פעם אתה משנה את הכללים כדי שזה ישרת את העמדה שבה השופטים, או במקרה הזה היועמ"שית, חפצים".
הפנו עורף למבקר
העובדה שהיועמ"שית יוצאת שוב ושוב נגד עמדת הממשלה, וכמו שהוצג קודם לרוב בניגוד ללשון החוק ולעובדות היבשות, הובילה לחזרת הדיבורים על צעדי רפורמה כאלה ואחרים במערכת המשפט. "צריכים להחליט אם חוזרים לקדם את הרפורמה המשפטית, הגיע הזמן לבצע שינויים נדרשים", אמר השבוע בישיבת הממשלה שר המשפטים יריב לוין. גם שרים וחברי כנסת רבים בקואליציה, שזועמים על התנהלות הייעוץ המשפטי בשבועות האחרונים, אומרים דברים דומים. חלקם אינם דורשים שינויים מרחיקי לכת, אלא מצפים שהממשלה תקדם את החלטותיה גם כאשר היועמ"שית מתנגדת אליהן.
כך למשל ענה שר התקשורת קרעי ללימון כי מינויה של מינס לא יבוטל, וששניהם, קרעי ולימון, מחויבים על פי חוק למלא את החלטות הממשלה: "דרישתך משר בממשלה להפר החלטת ממשלה הינה בלתי חוקית. אתה מבקש לשנות מן היסוד אפילו את הסטטוס־קוו האקטיביסטי המופרך הנוהג בישראל. ד"ר מינס מונתה לתפקידה בידי הממשלה שמוסמכת למנות יושב ראש קבוע או זמני לרשות השנייה, כשם שהכנסת מינתה אותי לתפקידי יחד עם הממשלה כולה וכשם שהממשלה מינתה אותך לתפקידך. כל עוד הגורם הממנה או בית משפט מוסמך לא קבעו אחרת, שלושתנו נמלא את תפקידנו".
ביום ראשון, כאמור, הממשלה העבירה את ההחלטה שמשאירה את הליך בחירת נציב שירות המדינה כפי הקבוע בחוק, ובניגוד לעמדת היועמ"שית. ביום רביעי השבוע דרש חבר הכנסת משה גפני, יושב ראש ועדת הכספים, כי הממשלה תבצע מהלך דומה גם לגבי סבסוד מעונות היום לאברכים, ותשנה את מבחני התמיכה הקיימים כיום.
קריאת התיגר הזאת של הממשלה בימים האחרונים נגד היועמ"שית מפתיעה למדי, לאור העובדה שבמשך שנים נמנעו ממשלות נתניהו להתעמת עם החלטות הייעוץ המשפטי. "המערכת המשפטית הובילה למצב שלפוליטיקאים אין כבר מה להפסיד. היא לקחה מהם כל יכולת לקבוע מדיניות, אז כל מה שנותר לדרג הפוליטי זה להשיב מלחמה", אומר ד"ר שאול שארף, מרצה למשפט חוקתי במרכז האקדמי פרס ברחובות וחוקר במכון בגין למשפט וציונות. "הגענו למצב שבו יש גוף שלטוני שהחליט לקחת לעצמו את סמכויותיו של הריבון, והוא מתנהל כאילו אין חוק, כאילו הוא לא כפוף לחוק, ומרשה לעצמו לפרש ולפסוק בניגוד מוחלט למה שהחוק אומר. זה מרחיב את עולם המשפט שלנו".
עד כמה מדובר במצב בעייתי?
"אני חושב שכולנו יכולים לראות זאת בעיניים. היועצת המשפטית לממשלה לא מתנהלת כיועצת לממשלה, אלא כיועצת לאופוזיציה. היא לא מקדמת את מדיניות הממשלה אלא את המדיניות שלה. הבעיה היא שזה לא עקבי, ובממשלה הקודמת היא אולי מחתה לעיתים על התנהלות ממשלת בנט־לפיד, אבל נתנה לממשלה ההיא לעשות כל מה שהיא רוצה. כולנו זוכרים את אמירתו של לפיד 'בעיניי זה חוקי', שפשוט התעלמה לחלוטין מהיועמ"שית, ואז לא ראינו שבריר מאותה נחישות שיש לה כיום לנטרל את הממשלה. זה בעצם הופך את החוק ויישום החוק לתלוי אדם. אם אתה מגיע מהמחנה הנכון תוכל לקבל כל מה שתרצה, אבל אם אתה מהצד השני, אפילו הדברים הטריוויאליים ביותר יימנעו ממך. ככה מתנהל שלטון אוליגרכי, לא דמוקרטי".
בסוף מערכת המשפט תלויה באמון ציבורי, וצעדים כאלה, שברור שאינם מתיישבים עם לשון החוק, פוגעים עוד יותר באמון הציבור במערכת, שגם ככה נמצא בשפל שרק הולך ומחריף.
"תרשה לי להקשות ולשאול: למה אמון הציבור רלוונטי? בסוף יש פה קרב בין האליטות הישנות שאיבדו עוד ועוד מוקדי כוח, וכיום מזהים את מוקדי הכוח שלהם במערכת המשפט וגם במקומות נוספים. מבחינת מערכת המשפט האמון היחיד הנחוץ הוא האמון של אותם גורמים שאנחנו מכירים כמי שמובילים את המחאות השונות נגד הממשלה. מדובר בכוחות סופר־חזקים, בעלי אמצעים כלכליים אדירים, שצריך אומץ מיוחד כדי להתנגד להם, ורק על זה צריך להעריך מאוד את הפוליטיקאים שלא נשברים מול הלחץ הזה. וחשוב להבין, ברגע שאותם גורמי כוח ירגישו שהם מאבדים את השליטה על בית המשפט, הם ישרפו וירמסו גם אותו, בדיוק כמו שעשו לתפקיד מבקר המדינה ברגע שמתניהו אנגלמן מונה לתפקיד".
"האירועים סביב אנגלמן, והניסיון לצייר את הדוחות שלנו מאז 7 באוקטובר כלא לגיטימיים מספרים יפה את הסיפור", מצטרף פטר. "כשהיה את המאבק הציבורי הגדול על הקמת נציב תלונות השופטים, כשמערכת המשפט שבתה בצורה דרקונית בגלל המינוי של השופטת הילה גרסטל, הטענה של המערכת הייתה שהתפקיד לא נחוץ, כי יש את מבקר המדינה שיחקור ויפקח על מערכת המשפט. אבל ברגע שמונה לתפקיד מישהו שלא מגיע מאותו מילייה חברתי, כמו אנגלמן, אנחנו רואים שהמערכת התגייסה לחלוטין כדי למנוע ממנו לבצע את עבודתו ולממש את תפקידו וסמכויותיו שמוגדרות בחוק יסוד שמכורסם לחלוטין. אנחנו נמצאים במצב שבו מערכת המשפט לא רואה ביועמ"שית כמי שאמונה לתת ייעוץ לממשלה בנושאים חוקיים, אלא היא החוק עצמו. אנחנו סבורים, בטעות, שעמדת היועמ"שית צריכה לתאום את הדין או את לשון החוק. אבל זה לא המצב. זה לא שהיא מרגישה שאיש לא יכול לבקר אותה, אלא שהמצב המשפטי הקיים כיום במדינת ישראל אומר, כל עוד בית המשפט לא פסק אחרת, שהיא המפרשת הבלעדית של החוק, גם אם היא מפרשת בניגוד ללשון החוק. לכן הגיע הזמן שמבקר המדינה יצלול לתוך הסוגיה הזאת ויבדוק את התנהלותה של היועמ"שית".
***