האם הפתרון למשבר החוקתי בישראל נמצא דווקא בהקמת בית מחוקקים נוסף, בדומה לסנאט האמריקני?
ד"ר שגיא ברמק, עורך כתב העת "השילוח", סבור כי הדרך לצאת מהמאבק המתמשך בין הממשלה לבית המשפט העליון אינה בהכרח חיזוק אחד הצדדים, אלא שינוי עמוק במבנה המשטר הישראלי. במרכז ההצעה שהוא מקדם עומדת הקמת בית עליון נבחר, עצמאי מהממשלה, שיפקח על החקיקה ועל מינויים בכירים ויצמצם את הצורך בהתערבות בג"ץ בחוקי הכנסת.
בשיחה עם יהודה יפרח, במסגרת הפודקאסט המשותף של ערוץ 7 והמכון למדיניות העם היהודי (JPPI), הציג ברמק את ההצעה שגיבש עם עמיעד כהן, ומתח ביקורת על הדרך שבה התנהל הוויכוח סביב הרפורמה המשפטית. לדבריו, הן תומכי הרפורמה והן מתנגדיה התמקדו במאבק על סמכויות, במקום לשאול כיצד ניתן לשפר את הדמוקרטיה הישראלית. "אני חושב שבסוף בית המשפט העליון מתפקד, דה פקטו, כבית מחוקקים עליון", אמר ברמק, והוסיף כי מדובר במוסד בעל תפיסה "ליברלית־פרוגרסיבית".
לדבריו, במציאות הנוכחית, לאחר שהכנסת והממשלה מסיימות את הליכי החקיקה, מגיע לעיתים בית המשפט העליון ומכריע אם החוק יוכל להישאר בתוקפו. בכך הוא הופך, לשיטתו, למעין ערכאה נוספת בתהליך החקיקה. יפרח הציע לתאר זאת כ"קריאה רביעית" של החוק, וברמק הסכים. לדבריו, גם בשיחותיו עם מי שמחזיקים בעמדות שונות משלו הוא מזהה תפיסה שלפיה לאחר שהמערכת הפוליטית מקבלת החלטות, נדרש גורם נוסף שיבחן אותן ויכריע אם הן ראויות.
אלא שברמק אינו מסתפק בביקורת על בית המשפט העליון. הוא מפנה ביקורת גם כלפי המחנה הפוליטי שממנו צמחה הרפורמה המשפטית. "זו הביקורת התמידית שלי כלפי החברים שלי בימין", אמר. "הרבה מאוד אנשים שקידמו את הרפורמה, באמת בסוף מה שהם רצו זה המון כוח לממשלה. זה מה שהם רצו". לדבריו, יש הבדל מהותי בין ניסיון להרחיב את סמכויות הממשלה לבין ניסיון לשפר את המבנה הדמוקרטי של המדינה. "האם אתה ניגש לקונפליקט הזה ממקום של 'אני רוצה עוד כוח לממשלה', או 'אני רוצה בעצם לשכלל את ההסדרים הדמוקרטיים במדינת ישראל'? הדגשים פה הם מאוד מאוד חשובים והם מאוד מאוד שונים".
ברמק הסביר כי המחלוקת החוקתית בישראל אינה מסתכמת בשאלה מי רשאי לפסול חוקים או למנות שופטים. לדבריו, השאלה העמוקה יותר היא מהו תפקיד השלטון, מה מקור סמכותו וכיצד ניתן להסדיר מחלוקות בין קבוצות שונות בחברה בלי שהמאבק יהפוך לעימות מתמשך בין מוסדות המדינה. לטענתו, השיח הישראלי התמקד במשך שנים בשאלות משפטיות על מקור הסמכות של בית המשפט ושל הכנסת, אך הקדיש פחות מדי תשומת לב לאפשרות לשנות את המבנה המוסדי עצמו. "אנחנו יכולים לאמץ דמוקרטיה עם בית אחד ועם שני בתים, דמוקרטיה עם שיטת הצבעה יחסית כללית או אזורית", הסביר. "הטייטל של דמוקרטיה לא באמת אומר לנו משהו על איזה לבוש הדמוקרטיה הזאת היא".
מכאן מגיעה ההצעה המרכזית שלו: להקים בישראל בית מחוקקים עליון, שחבריו ייבחרו במסלולים שונים ולא יהיו תלויים בקואליציה המכהנת. לדבריו, ההצעה נולדה מתוך ניסיון להתייחס ברצינות לטענות החזקות ביותר של שני הצדדים בוויכוח החוקתי. מצד אחד, מתנגדי הרפורמה טענו כי בישראל אין הפרדת רשויות מספקת, משום שהממשלה שולטת למעשה ברוב הפרלמנטרי בכנסת. מצד שני, תומכי הרפורמה התנגדו למצב שבו שופטים שאינם נבחרים מחזיקים בסמכויות נרחבות ביחס לחקיקה.
ברמק ועמיעד כהן ביקשו להציע פתרון שייתן מענה לשתי הטענות. "אמרנו לעצמנו, לא יכול להיות שבאף צד אין ולו קמצוץ של גרעין של אמת", סיפר. "איך אנחנו יכולים לחשוב על הסדר משטרי שהוא לא יהיה מושלם, אבל הוא כן יצליח לשפר את מה שיש לנו עכשיו?". התשובה שלהם הייתה בית עליון. "בואו נגיד שאתם צודקים, ובאמת הפרדת הרשויות, בהינתן שיטת וסטמינסטר, היא לא מלאה כמו במשטרים נשיאותיים", הסביר את תשובתו למבקרי המבנה המשטרי הקיים. "למה בעצם לחזק את בית המשפט העליון? בואו נחזק את הכנסת".
על פי ההצעה, חברי הבית העליון ייבחרו בשלושה מסלולים: שליש מהם בבחירה ישירה של הציבור, שליש בבחירות אזוריות בשישה אזורים שונים בישראל, ושליש נוסף באמצעות מנגנון שישלב את חברי הכנסת וראשי הרשויות המקומיות. כהונתם תהיה בת שש שנים, כאשר בכל שנתיים יתחלף שליש מחברי הבית, בדומה למנגנון הנהוג בסנאט האמריקני. לדברי ברמק, המבנה הזה ייצור גוף פוליטי בעל מקור סמכות עצמאי, שאינו חייב את מקומו לממשלה המכהנת. "הבית העליון למעשה לא חייב לממשלה כלום", הסביר. "מערך התמריצים שלהם מאוד מאוד שונה ממערך התמריצים היום של חברי כנסת".
אולם בניגוד לכנסת, הבית העליון המוצע לא יוכל ליזום חקיקה בעצמו. סמכויותיו יתמקדו באישור או בדחייה של חוקים שיגיעו מהבית התחתון, וכן באישור מינויים בכירים במגזר הציבורי. באופן הזה, סבור ברמק, ניתן יהיה ליצור מנגנון נוסף של פיקוח ואיזון בלי להעביר את ההכרעה הפוליטית לידי שופטים. כאשר יפרח שאל אם אותו בית עליון לא יהפוך לזירה נוספת של פופוליזם, צעקות ומאבקים פוליטיים, ברמק לא ניסה להבטיח שהדבר לא יקרה. "אני לא יודע, ואף אחד לא יודע, איך למנוע פופוליזם", השיב. "אני יוצא מתוך נקודת הנחה מאוד ריאליסטית שכולם יהיו פופוליסטים. אבל כל עוד אף אחד לא שולט באחר, אז זה המשחק".
לדבריו, יתרונו של הבית העליון אינו בכך שחבריו יהיו בהכרח טובים או שקולים יותר מחברי הכנסת, אלא בכך שהסמכויות יחולקו בין שני גופים נבחרים בעלי אינטרסים ומנגנוני בחירה שונים. ההצעה כוללת גם שינוי משמעותי במעמדו של בית המשפט העליון. ברמק מבקש להשאיר בידי בתי המשפט את הסמכות לבקר החלטות ופעולות של הממשלה, אך להעביר את הבקרה על החקיקה הראשית לבית העליון הנבחר. "אנחנו רוצים להשאיר ביקורת שיפוטית על פעולות והחלטות של הממשלה", הדגיש. "אני לא רוצה ליצור מצב שבו אם הממשלה עוברת על החוק, אין מישהו שבולם אותה".
לצד הצעת הסנאט, התייחס ברמק גם לרעיון של "חוקה רזה", המבוססת על הסדרת יחסי הכוחות בין הרשויות ולא על הכרעה במחלוקות ערכיות רחבות. הוא אינו שולל את הרעיון, ואף מגדיר אותו כפתרון סביר, אך מזהיר כי גם הסדרים חוקתיים מצומצמים עלולים לקבל פרשנות רחבה בהרבה מכוונת מנסחיהם. "מאוד מאוד קל להכניס לטקסטים רזים ויבשים תוכן לא רזה ולא יבש", אמר. ברמק העלה גם שאלה ביחס למנגנון בחירת השופטים, שלדבריו הוא אחד המרכיבים המרכזיים במחלוקת החוקתית, ואינו נפתר בהכרח באמצעות קביעת כללים לביטול חוקים.
אחת הביקורות המרכזיות שלו על השיח הציבורי בישראל היא שהדיון בדמוקרטיה הפך כמעט כולו לדיון משפטי. לדבריו, בזמן המאבק סביב הרפורמה המשפטית הוא הופתע לגלות עד כמה נעדרו מהשיח הציבורי חוקרי מדע המדינה והתיאוריה הדמוקרטית, שעוסקים בשאלות רחבות בהרבה מסמכויות בג"ץ. "השיח הדמוקרטי שלנו נחטף על ידי המשפטנים החוקתיים, מימין ומשמאל", אמר.
ברמק הסביר כי בעוד שמשפטנים חוקתיים עוסקים בשאלות של סמכות שיפוטית, חוקה וביקורת על חקיקה, חוקרי הדמוקרטיה עוסקים גם בשאלה כיצד משפרים את יכולתם של אזרחים להשתתף בדיון הציבורי, לקבל מידע, להיחשף לעמדות שונות ולהשפיע על קבלת ההחלטות. לדבריו, הצבעה אחת לכמה שנים אינה מבטיחה בהכרח שמתקבל ביטוי מלא לרצון הציבור. "הרצון של העם הוא פונקציה של ההסדרים המוסדיים והפרוצדורליים שאנחנו משיתים על עצמנו כדי לגלות אותו", הסביר. כדוגמה הוא ציין ששינוי שיטת הבחירות עשוי לשנות באופן משמעותי את הדרך שבה רצון הציבור בא לידי ביטוי במוסדות השלטון.
מכאן עבר ברמק לאחד הנושאים שמטרידים אותו במיוחד: כוחה של הפקידות הציבורית, ובראשה מוסד היועץ המשפטי לממשלה. לדבריו, לצד שלוש הרשויות המוכרות התפתחה במדינות המודרניות מערכת מנהלית עצומה, המחזיקה בסמכויות נרחבות אך אינה נתונה לפיקוח ציבורי מספק. "זו רשות רביעית לכל דבר ועניין", קבע.
ברמק טען כי התפיסה המסורתית של הפרדת הרשויות אינה מעניקה מענה מספק לכוח שצברו גופים מנהליים, רגולטוריים ומשפטיים בתוך המדינה. הוא הזכיר כי עובדי ציבור מחזיקים בידע מקצועי ובסמכויות המשפיעות על חיי האזרחים, אך לא תמיד ברור לציבור כיצד מתקבלות החלטותיהם ומי מפקח עליהם. "אנחנו באמת לא יודעים מה הם עושים, מי מפקח עליהם", אמר. "אבל מי שומר על השומרים? מי מפקח על הדבר הזה, שהוא לא גדל, שהוא לא מנצל את הכוח שלו?".
לדבריו, מדובר בבעיה רחבה שאינה ייחודית לישראל, ושגם מדינות מערביות אחרות מתקשות להתמודד איתה. הוא הדגיש כי אין בכך כדי לשלול את הצורך בפקידות מקצועית. גם בשיחה עצמה עלתה ההכרה בכך שמערכות ממשלתיות מקצועיות נדרשות להכנת חקיקה מורכבת, לבחינת חלופות ולניתוח ההשלכות של החלטות ציבוריות. אלא שלטענתו, דווקא משום שהמערכת המנהלית מחזיקה בידע ובכוח כה רבים, יש לחזק את יכולתם של נבחרי הציבור לפקח עליה. "אני חושב שאין מנוס מלחזק את הפרלמנט", אמר. "להעצים גם את המעמד, גם את הסמכויות, גם את הצוות שעוטף את חברי הכנסת".
לדבריו, הבעיה בולטת במיוחד במערכת הביטחון, שבה קיים פער גדול בין היקף המידע והסמכויות של המערכת המקצועית לבין יכולתם של השרים וחברי הכנסת לבקר אותה. ברמק טען כי גם שר הממונה על משרד ממשלתי מתקשה לעיתים להכתיב מדיניות עצמאית מול הדרג המקצועי, בשל תלותו במידע וביכולות הביצוע של אנשי המשרד. "מה היכולת שלך בכלל לעשות דבר כזה?", שאל. "התשובה היא שהיכולת שלך היא מאוד מאוד נמוכה".
ברמק הציע לשלב בין צמצום תחומי הפעילות של המדינה לבין חיזוק הכנסת והפיקוח הפרלמנטרי. לשיטתו, כאשר המדינה תתמקד במשימות שבהן יש לה יתרון מובהק, ניתן יהיה להפנות יותר משאבים ותשומת לב לביצוע איכותי של אותן משימות. הוא הדגיש כי יש צורך לחזק לא רק את סמכויות חברי הכנסת אלא גם את הצוותים המקצועיים שעומדים לרשותם, כדי שיוכלו לעסוק בחקיקה ובפיקוח באופן מעמיק ולא להסתפק במענה נקודתי לפניות הציבור.
בהמשך השיחה התייחס ברמק גם למשבר האמון בין המחנות הפוליטיים בישראל, שלדבריו מקשה על קידום פתרונות מוסדיים מוסכמים. הוא מתח ביקורת על גורמים בשמאל, שלטענתו מבקשים להעביר סמכויות פוליטיות רבות מדי לבית המשפט במקום לחזק את נבחרי הציבור שלהם. "אני חושב שהתפתח משהו מאוד מאוד לא בריא בשמאל, מעין רצון להעביר את כל הסמכות וההחלטות הפוליטיות לבית המשפט העליון", אמר.
ברמק הביא כדוגמה את הוויכוח סביב הרכב ועדת החקירה לאירועי 7 באוקטובר, וטען כי יש מקום לאפשר לנבחרי הציבור להשתתף באופן משמעותי בקביעת הרכבה. "פוליטיקה זו לא מילה גסה", הדגיש. מנגד, הוא הסתייג גם מהתפיסה שלפיה פוליטיקאים אינם מסוגלים לקבל החלטות רציניות משום שהם תלויים ברשתות החברתיות ובצורך לרצות את בוחריהם.
לדבריו, פוליטיקאי יכול להיות בעל סגנון ציבורי בולט ולעיתים פרובוקטיבי, ובו בזמן לנהל עבודה פרלמנטרית מעמיקה. כדוגמה הוא הזכיר את נשיא ארגנטינה חאבייר מיליי, שאותו הוא מתאר כדמות המשלבת סגנון פופוליסטי עם עשייה שהוא מעריך כרצינית. הוא הזכיר גם את חברת הכנסת נעמה לזימי מהאופוזיציה, אף שאינו מסכים עם עמדותיה. "אני לא מסכים איתה על כלום, אבל תשמע, גברת רצינית, היא יודעת לעבוד, אני מעריך אותה", אמר. "היא קוראת, היא שומעת, יש לה תפיסת עולם סדורה".
ברמק ביקש להבחין בין פופוליזם לבין סמכותנות, וטען כי לא כל פוליטיקה הפונה ישירות לרצון הציבור מובילה בהכרח לפגיעה בדמוקרטיה. "ההפך מפופוליזם זה אליטיזם", אמר. "ואליטיזם יכול להיות מזיק והרסני ורע לא פחות מפופוליזם". לדבריו, השימוש במושג פופוליזם הפך לעיתים לכלי ביקורת גורף שאינו מבחין בין תנועות פוליטיות שונות ובין דרכי הפעולה שלהן.
לקראת סיום השיחה נשאל ברמק אם הוא רואה אפשרות להגיע להסכמות רחבות בישראל לאחר המאבק על הרפורמה המשפטית, טבח 7 באוקטובר והמלחמה המתמשכת. הוא לא הציג תחזית פוליטית ברורה, אך העריך כי האתגרים הביטחוניים, הכלכליים והבינלאומיים יחייבו את המחנות השונים למצוא דרכים לשיתוף פעולה.