נציבת תלונות הציבור על שופטים, שופטת בית המשפט העליון בדימוס, הגב' טובה שטרסברג-כהן, הגישה אתמול (ד') את הדו"ח השנתי הראשון של הנציבות לשרת המשפטים ולנשיא בית המשפט העליון.
הדו"ח שהוגש מסכם את שנת פעילותה הראשונה של הנציבות. תפקידו לשקף את מהות ואופן טיפולה של הנציבות בבעיות פרטניות ומערכתיות במערכת השיפוט, שעלו מן התלונות שהוגשו במהלך השנה. כן הוא משקף את תוצאות הטיפול בתלונות ואת השלכותיהן, ונכללות בו המלצות והנחיות הנציבות. נציבת תלונות הציבור על שופטים מקווה כי הדו"ח ישמש שופטים ובעלי תפקידים במערכת בתי המשפט ובתי הדין בהאירו את הדרכים בהן ניתן לשפר את השירות הייחודי הניתן על-ידי מערכת השפיטה לציבור.
במהלך שנת 2004 התקבלו בנציבות 923 תלונות. בנוסף לתלונות החדשות שהתקבלו, טיפלה הנציבות במהלך השנה החולפת גם בבקשות לעיון חוזר ובתלונות שבירורן לא הסתיים במהלך שנת 2003. לפיכך, הסך הכולל של התלונות שטופלו בנציבות בשנת 2004 הוא 1239 תלונות.
מתוך 923 התלונות שהתקבלו בשנת 2004, 718 תלונות, שהן 78% מכלל התלונות שהתקבלו, הוגשו על ידי אזרחים; 132 תלונות, שהן 14% מכלל התלונות שהתקבלו, הוגשו על ידי עורכי דין; 35 תלונות, שהן 4% מכלל התלונות, הוגשו כבקשות בירור על ידי שר המשפטים; 18 תלונות, שהן 2% מכלל התלונות שהתקבלו, הוגשו על ידי אסירים; 19 תלונות, שהן 2% מכלל התלונות, הוגשו על ידי בא כוח שאינו עורך דין; תלונה אחת הוגשה כבקשת בירור על ידי נשיא של בית משפט.
התפלגות התלונות שאין לבררן:
מתוך התלונות שטופלו בנציבות במהלך שנת 2004, ניתנה החלטה סופית ב-894 תלונות. אלה נחלקות כך: 401 תלונות נדחו על הסף בשל העדר סמכות לברר את התלונה לפי החוק, ו- 493 תלונות בוררו לגופן.
תיאור התלונות שנדחו על הסף: תלונה שאינה על שופט (101 תלונות בשנת 2004), תלונה קנטרנית, טורדנית או עוסקת בזוטי דברים (33 תלונות), תלונה שעניינה שאלה משפטית או ראייתית מהותית או עניין הניתן לערעור (166 תלונות) ועוד.
הטיפול בתלונות שהוחלט לבררן:
בהתאם להוראות סעיף 2 לחוק, מבררת הנציבות תלונות משני סוגים עיקריים: האחד, תלונות על התנהגות בלתי ראויה של השופט באולם המשפט, לרבות התבטאויות בלתי-הולמות בפסקי דין; השני, תלונות על דרך ניהול המשפט, הכוללות טענות בדבר ניגוד עניינים, התמשכות ההליכים, עיכוב במתן החלטה ופסקי דין, פגיעה בזכות להישמע, ליקויים בניהול פרוטוקולים ועוד.
בירור התלונה לגופה נעשה בדרכים ובאמצעים שונים ובכלל זה, בהתאם לנסיבות המקרה, בדיקת תיק בית המשפט, עיון בפרוטוקולים, פניה למתלונן, פניה למזכירות בית המשפט, לבעלי הדין לבאי כוח ולעדים, קבלת תגובת השופט בכתב, פגישה עם השופט הנילון ועוד.
על-פי נהלי העבודה של הנציבות, יש לסיים בירורה של תלונה תוך שלושה חודשים מיום הגשתה, אלא אם כן מהות התלונה, טיבה ונסיבות בירורה מחייבים זמן ממושך יותר. בפועל, משך בירור התלונה הוא בין מספר ימים למספר חודשים ובממוצע 36 יום.
מתוך 493 תלונות שבוררו לגופן, 64 תלונות, שהן 13% מכלל התלונות שבוררו לגופן, הסתיימו ע"י הפסקת בירור; 296 תלונות, שהן 60% מכלל התלונות שבוררו לגופן, נמצאו בלתי-מוצדקות; 133 תלונות, שהן 27% מכלל התלונות שבוררו לגופן, נמצאו מוצדקות.
הפסקת בירור תלונה ודחיית תלונה לאחר בירורה: מתוך כלל 493 התלונות שבוררו לגופן והטיפול בהן הסתיים במהלך השנה החולפת, 64, שהן 13%, הסתיימו בשל הפסקת הבירור. בדרך כלל, מופסק בירור התלונה מכיוון שהמתלונן חוזר בו מתלונתו או מכיוון שלא סיפק פרטים שנדרשו לצורך בירור התלונה.
מתוך כלל 493 התלונות שבוררו לגופן והטיפול בעניינן הסתיים במהלך השנה החולפת, 296 תלונות, שהן 60%, נמצאו בלתי-מוצדקות ונדחו לאחר בירור. דחייה של תלונה שבוררה לגופו של עניין נעשית כאשר לא נמצא ממש בטענות המועלות בה, כאשר הטענות נמצאות מופרכות, או כאשר לא נמצא בסיס אובייקטיבי ממשי התומך בנטען בה. ראוי לציין כי במקרים רבים בהם התלונה לא נמצאה מוצדקת או שלא ניתן לקבוע כי התנהגותו של השופט במסגרת מילוי תפקידו לרבות בדרך ניהול משפט על ידו היתה בלתי-הולמת, כוללת ההחלטה הערות והמלצות של הנציבות בעניינים שהועלו בתלונה. אלה הם מרבית המקרים.
תלונות שנמצאו מוצדקות:
133 תלונות מתוך כלל 894 התלונות שניתנה בהן החלטה במהלך שנת 2004, שהן 15%, נמצאו מוצדקות.
התפלגות התלונות שנמצאו מוצדקות לפי ערכאה: 60 תלונות על שופטי בתי משפט השלום, כולל בית משפט לתביעות קטנות, בית משפט לתעבורה ובית משפט לעניינים מקומיים; 18 תלונות על שופטי בית המשפט לענייני משפחה; 13 תלונות על שופטי בית המשפט המחוזי; תלונה אחת על אחד מרשמי בית המשפט העליון; 17 תלונות על שופטי בית הדין לעבודה; 20 תלונות על דייני בית הדין הרבני; 4 תלונות על קאדים בבית הדין השרעי.
תלונות על התנהגות שופט שנמצאו מוצדקות נחלקות לארבעה סוגים:
התנהגות והתבטאות בלתי ראויות באולם הדיונים: במהלך שנת 2004 נמצאו 9 תלונות מוצדקות, שעניינן התבטאויות בלתי הולמות של שופט כלפי בעל דין, בא כוחו או מי מהנוכחים באולם. בין אלה שימוש במלים או בביטויים פוגעניים, הרמת קול שלא לצורך, תוקפנות, הפגנת זלזול, קוצר רוח, חוסר סבלנות, ובאופן כללי העדר מזג שיפוטי.
כך למשל, במקרה אחד טען מתלונן כי השופט לא נתן לו להתבטא בשעת הדיון, צעק עליו וגילה חוסר סבלנות משלא הבין שאלות שבית המשפט הפנה אליו. עוד טען המתלונן שבית המשפט השתמש כלפיו בביטויים מעליבים שעניינם, בין היתר, ידיעותיו המעטות בשפה העברית. בירור הנציבות העלה כי התנהגותו של השופט לקתה בחוסר סבלנות וגילתה קוצר רוח.
יצירת אוירה של לחץ או כפיה : במהלך שנת 2004 נמצאו 7 תלונות מוצדקות, שעניינן הפעלת לחץ או כפיה או יצירת מראית עין של לחץ וכפיה על המתדיינים על-ידי השופט היושב בדין.
הנציבה קובעת בדו"ח שהצורך בשמירה על אווירה נאותה באולם הדיונים משמעו גם הימנעות מיצירת אווירת "לחץ", כפייה או "אין ברירה" עובר להצעת פשרה על-ידי בית המשפט או להצעה למתן פסק דין בדרך של פשרה. על בית המשפט להימנע מהערות בעלות גוון מאיים אם לא יענו להצעתו ומיצירת אווירה כפייתית בכל דרך אחרת.
התלונות על דרך ניהול משפט שנמצאו מוצדקות נחלקות לחמישה סוגים:
פגיעה בעיקרי הצדק הטבעי: במהלך שנת 2004 נמצאו 12 תלונות מוצדקות, שעניינן פגיעה בעיקרי הצדק הטבעי. בין התלונות הכלולות בקטגוריה זו, תלונות שעניינן משוא פנים, ניגוד עניינים, פגיעה בניטרליות השיפוטית של השופט היושב בדין, פגיעה בזכות להישמע או בזכות להיות מיוצג ועוד.
התמשכות ההליכים – "סחבת": במהלך שנת 2004 נמצאו 30 תלונות מוצדקות, שהן 22.56% מכלל התלונות המוצדקות, שעניינן התמשכות ההליכים.
בחלק מהמקרים שטופלו בנציבות, ההתמשכות ארכה שנים רבות והביאה לפגיעה קשה בזכויות המתדיינים. ניכר משיעורן של התלונות המוצדקות מסוג זה כי מדובר בבעיה כללית, המטרידה את הציבור ויש בה כדי לפגוע בתדמית המערכת, במעמדה וביוקרתה. מדובר בבעיה חמורה המטופלת גם על-ידי מנהל בתי המשפט בשיתוף פעולה עם נשיא בית המשפט העליון ונשיאי בתי המשפט האחרים. בעיית ההתמשכות המטופלת על ידי הנציבות אינה רק פועל יוצא מן העומס האובייקטיבי המוטל על המערכת. מדובר בהתמשכות הליכים בלתי סבירה הנובעת מליקויים בהתנהלותם של שופטים מסוימים, מחוסר ארגון נכון של העבודה, מחוסר ניצול זמן-יומן בצורה יעילה, מחוסר מיומנות בויסות העבודה ובחלוקתה הנכונה על-פני מרחב הזמן על-פי קריטריונים וסדרי עדיפויות נכונים, מחוסר שליטה מספקת בהליך על כל היבטיו ועוד. הנציבות פעלה ופועלת לצמצום תופעה זו תוך ניסיון להטמיע כללים נכונים לניהול משפט.
עניינו של מקרה חריג היה בתביעה שהוגשה לבית המשפט המחוזי בשנת 1978 וההתדיינות התארכה בה משך שנים. בעקבות התערבות הנציבות, נקבעו בתיק מספר דיונים תכופים וההתדיינות הסתיימה. יודגש כי הנציבה פעלה למיסודם של נהלים ראויים לצמצום תופעת הסחבת, בחוות דעת, בהרצאות, בפגישות עם השופטים, עם הנשיאים ועם מנהל בתי המשפט תוך גיבוש המלצות והנחיות לעניין דרכי עבודה וניהול משפט, שיש בכוחם לצמצם את התופעה.
עיכוב במתן החלטות ופסקי דין: במהלך שנת 2004 נמצאו 53 תלונות מוצדקות, שהן 39.85% מכלל התלונות המוצדקות, שעניינן עיכובים במתן פסקי דין או החלטות אחרות. יוער כי תלונות אלה והתלונות שעניינן התמשכות ההליכים מהוות, במצורף, 62.41% מכלל התלונות המוצדקות.
ניהול פרוטוקול בצורה לקויה: במהלך שנת 2004 נמצאו 4 תלונות מוצדקות, שעניינן ניהול פרוטוקול בצורה לקויה. יוער כי בעיות בניהולו של הפרוטוקול נמצאו גם בתלונות נוספות, מעבר לארבע אלה, אשר סווגו תחת קטגוריות אחרות.
ליקויים באופן קבלת החלטות או בצורת יישומן: כאמור, אין הנציבות מטפלת בתלונות שעניינן החלטות שיפוטיות של בית המשפט. עם זאת, מתערבת הנציבות בהחלטות שהן במהותן עניין של מנהל שיפוטי או בליקויים בדרך קבלת ההחלטות הבאה בגדר "דרך ניהול משפט" לקויה. יש וליקויים מסוג זה גורמים לפגיעה מהותיות בזכויות דיוניות או אף מהותיות של מי מהצדדים או באי כוחם. לפיכך, יש חשיבות בהקפדה על מניעתם.
במהלך שנת 2004 נמצאו 8 תלונות מוצדקות שעניינן ליקויים באופן קבלת החלטות על-ידי בית המשפט או בצורת יישומן. במקרה אחד, הלין המתלונן, שהיה הנאשם בתיק, על טיפול בלתי הולם בהיעלמות קלטות שהכילו עדות שניתנה בבית המשפט. בעקבות היעלמות הקלטות, ניתנה החלטה כי על כל הגורמים הנוגעים בדבר לספק הסברים בכתב להיעלמותן. בית המשפט לא קיבל הסברים אלה והמשיך בניהול המשפט תוך שהוא מורה על שמיעת העדים מחדש. הנציבות פנתה לאב בית הדין, שהביא לתיקונו של הליקוי, תוך זמן קצר (דוגמאות נוספות בעמודים 59-60 לדו"ח המלא).
תלונות מוצדקות על שופטים בבתי המשפט ובתי דין למיניהם:
פרק זה של הדו"ח כולל דיון ממוקד בתלונות המוצדקות על בתי המשפט לענייני משפחה, בתי הדין לעבודה, בתי הדין הרבניים ובתי הדין השרעיים. הנציבות מצאה לנכון לייחד פרק נפרד לערכאות אלה בין משום שנמצא בהן שיעור גבוה יחסית של תלונות מוצדקות ובין משום שנמצאו בהם ליקויים בעלי מאפיינים ייחודיים. עמידה על ליקויים אלה עשויה לשמש מנוף לתיקונם. יודגש כי חלק ניכר מן הליקויים דורשים טיפול מערכתי ואינם עניין לטיפולה של הנציבות בלבד.
בית המשפט לענייני משפחה:
במהלך שנת 2004 ניתנו החלטות ב-130 תלונות על בית המשפט לענייני משפחה. 18 מן התלונות נמצאו מוצדקות. מבין 18 התלונות שנמצאו מוצדקות על שופטי בית המשפט לענייני משפחה, שיעורן של התלונות שעניינן התמשכות ההליכים או עיכובים במתן החלטות ופסקי דין הוא 77.8%. זהו שיעור הגבוה בצורה משמעותית משיעורן של התלונות בעניינים אלה במכלול התלונות המוצדקות. נראה כי יש בנתון זה כדי לשפוך אור על בעיותיה המיוחדות של מערכת זו. התמשכות ההליכים, או עיכובים במתן החלטות בבתי משפט תוך זמן סביר, גורמת לסבל רב למתדיינים העלול לעלות כדי עיוות דין.
בית הדין לעבודה:
במהלך שנת 2004 נמצאו 17 תלונות מוצדקות על בית הדין לעבודה. מבין התלונות על בית הדין לעבודה שניתנה בהן החלטה סופית שיעורן של התלונות המוצדקות הוא 28%, שיעור הגבוה בצורה משמעותית משיעורן של התלונות המוצדקות במכלול התלונות שבוררו בנציבות. מבין התלונות שנמצאו מוצדקות על בתי הדין לעבודה שיעורן של התלונות שעניינן התמשכות ההליכים או עיכוב במתן החלטה הוא 88%, שיעור הגבוה בצורה משמעותית משיעורן של התלונות שעניינן "סחבת" במשפט במכלול התלונות המוצדקות. אחת הסיבות לכך היא אותם תיקים בהם מנסים שופטי בית הדין לעבודה להביא את הצדדים להסכמה, דבר הדורש לעתים זמן הבשלה. יחד עם זאת, אין בכך כדי לאיין את הביקורת הנמתחת על תופעת הסחבת בבתי דין אלה, מה גם שאופיים של הסכסוכים המתבררים בפני בתי דין אלה, שהם פעמים רבות בין צדדים שאינם שווי כוחות מעצים דווקא את נחיצות ההכרעה המהירה בסכסוך. טיפול הנציבות בתלונות על בית הדין לעבודה העלה מקרים של "סחבת" ממושכת ביותר, שחלקה רובץ לפתחם של שופטים מסוימים שאינם נמצאים עוד במערכת. במקרים חריגים התנהלו תיקים בודדים במשך 15 ואף 16 שנים מיום פתיחתם. אלה הסתיימו זה מכבר ומי שטיפל בהם אינו מכהן עוד במערכת.
בית הדין הרבני:
במהלך שנת 2004 נמצאו 20 תלונות מוצדקות על דייני בית הדין הרבני. מבין התלונות על בית הדין הרבני שניתנה בהן החלטה סופית שיעורן של התלונות המוצדקות הוא 32%, שיעור שהוא גבוה משמעותית משיעורן של התלונות המוצדקות במכלול התלונות שבוררו בנציבות וניתנו בהן החלטות (העומד על 15% בלבד). נראה כי יש בנתון זה כדי לעורר תשומת לב מיוחדת לבעיותיה של מערכת זו.
ככלל, ניתן להצביע על מספר סיבות עיקריות להתמשכות ההליכים ולעיכובים במתן החלטות בבתי הדין הרבניים. בין סיבות אלה: שינויים בהרכב הדיינים; היעדרות של דיינים מבית הדין והימנעות ממתן החלטות.
בית הדין השרעי:
במהלך שנת 2004, נמצאו 4 תלונות מוצדקות על בית הדין השרעי. אמנם, מבחינה מספרית, אין מדובר במספר רב של תלונות. יחד עם זאת, מבין 11 התלונות על בית הדין השרעי שניתנה בהן החלטה סופית, שיעורן של התלונות המוצדקות הוא 36%. שיעור זה גבוה בצורה משמעותית משיעור התלונות המוצדקות במכלול התלונות שבוררו בנציבות. נראה כי הליקויים שנמצאו אגב בירורן של תלונות, מצביעים, ולו בחלקם, על בעיות מערכתיות שראוי לתת עליהן את הדעת לשם מציאת הדרכים לפתרונן.
תיקון הליקויים שהתגלו:
אחד הגורמים להתמשכות בלתי סבירה של הליכי משפט ולעיכוב במתן פסקי דין, הוא העומס הרובץ על בתי המשפט. כך למשל, לפי נתונים שהתקבלו מהנהלת בתי המשפט, נפתחו במהלך שנת 2004 במערכת הכללית של בתי המשפט (למעט בתי המשפט למשפחה) 1,057,272 תיקים. יחד עם 536,967 התיקים שנשארו במלאי התיקים הפתוחים משנת 2003, היתה אמורה המערכת להתמודד עם 1,594,239 תיקים לטיפולם של 446 שופטים. גם אם ילקח בחשבון שחלק מהתיקים נסגרים עוד בטרם הגעתם לשופט וחלקם מסתיים בשלב מקדמי לפני שמיעת התיק, עדיין מדובר בעומס משמעותי שאין דומה לו במדינות אחרות. עם עומס זה, שהוא מצב נתון, מתמודדת המערכת השיפוטית והנהלת בתי המשפט, הנוקטים באמצעים שונים הנתונים בידם על מנת למגרו. אלא שריבוי התלונות בנושא זה מצביע על כך שאין די באמצעים אלה.
החוק מקנה לנציבות סמכות לפעול בשני מישורים עיקריים: המישור הנקודתי שעניינו בתלונה מסוימת ובשופט מסוים; המישור המערכתי שעניינו תיקון ליקויים שנתגלו כתופעה כללית המסתמנת מן הטיפול במספר תלונות בעלות מאפיינים דומים. אלה הם חלק מן הצעדים בהם נקטה הנציבות:
1. מתן החלטות מנומקות הנשלחות למתלונן ולמכותבים הנקובים בחוק. במהלך השנה החולפת, אִפשרו החלטות אלה, בין היתר, קידום תיקים בהם נמצאה התמשכות הליכים בלתי סבירה, קידום מתן פסקי דין המתעכבים תקופה בלתי סבירה והמלצות אחרות בעניין התנהגות והתנהלות שופטים.
2. מעקב אחר תיקון ליקוי - על השופט הנילון, המנהל או נשיא בית המשפט או בית הדין בו מכהן השופט להודיע לנציבות על הצעדים שננקטו לתיקון הליקוי. בהתאם לכך, במהלך השנה החולפת קיימה הנציבות מעקב אחר תיקון הליקוי על-ידי השופט הנילון, בעזרת נשיא בית המשפט בו מכהן השופט, ככל המתבקש.
3. ניהול שיחות עם שופטים נילונים לשם ליבון הליקוי, הסיבות לו והדרכים לתקנו. במהלך השנה החולפת הביאו שיחות אלה לא אחת לתיקון הליקוי.
4. מסירת הודעה במקרה של חשש לעבירה משמעתית - כאשר בירור התלונה מעלה חשש לעבירה משמעתית ימסור הנציב הודעה על כך לשר המשפטים ולנשיא בית המשפט העליון והוא רשאי להמליץ לשר להגיש קובלנה לבית הדין המשמעתי לשופטים. במהלך שנת 2004 ניתנה המלצה כאמור במקרה אחד.
5. המלצה לסיים כהונתו של שופט - במהלך שנת 2004 נעשה שימוש בצעד זה בהקשר לקאדי של בית דין שרעי.
6. בחינת מצבת התיקים של שופט - יש וטיפול בתלונה על שופט מסוים מעלה חשש כי ליקוי שהתגלה מוצא ביטוי גם בתיקים אחרים של אותו שופט בהם לא הוגשו תלונות. במקרים אלה, נעשה הטיפול בצורה מקפת לגבי כל התיקים של אותו שופט ומוצעות דרכים לתיקון הליקוי בהם. במהלך השנה החולפת נעשתה בחינה כזו לגבי מספר שופטים.
7. קיום מפגשים והרצאות - הנציבה מקיימת מפגשים עם נשיאי ושופטי בתי המשפט לערכאותיהם; עם מנהל בתי המשפט; עם נשיאי ושופטי בתי הדין השונים; עם מנהל בתי הדין ועוד. כן מתקיימים מפגשים עם נושאי תפקידים בלשכת עורכי הדין. פגישות אלה נערכות על מנת לקיים ערוץ תקשורת עם השופטים ועם עורכי הדין באמצעות מוסדותיהם. כן ניתנות על-ידי הנציבה הרצאות בפני כל השופטים לערכאותיהם ובפני גורמים נוספים על מנת להביא בפניהם את דבר הנציבה. לפעולות אלה, שקוימו לעתים תכופות במהלך השנה החולפת, ערך הסברתי ומניעתי.
המלצות הנציבה:
חלק מן ההמלצות הוצעו ויושמו זה מכבר על ידי גורמים שונים במערכת- נשיא בית המשפט העליון, נשיאי בתי המשפט, הנהלת בתי המשפט, נשיאי בתי הדין ואחרים. יחד עם זאת, מצביעות התלונות על כך שהצעדים הננקטים עדיין לא השיגו את מטרתם. לפיכך מוצאת הנציבות להצביע על צעדים נוספים שיש לנקוט בהם על מנת להתמודד עם המטלות המוטלות על מערכת השיפוט ושופטיה, לתקן ליקויים בה ולמנוע הישנותם. ההמלצות הן מערכתיות ופרטניות.
בין ההמלצות המערכתיות: הוספה ריאלית של כוח אדם למצבת השופטים; הקצאת כוחות עזר – יועצים משפטיים ומתמחים; דאגה לחלוקה רציונלית של תיקים בין שופטים; ייזום, תכנון והצבה של מסגרת עבודה בה יקבע פרק זמן משוער של העברת תיקים משלב לשלב מאז היפתחם ועד סיומם; הענקת והעמקת הכשרה מנהלית לנשיאי בתי המשפט; פיתוח ומיסוד מערכי חניכה של שופטים חדשים על ידי שופטים מנוסים יותר ועוד.
הנציבה מציינת כי ככלל, שופטי ישראל עושים את מלאכתם נאמנה, תוך דאגה לכך שהמתדיינים יקבלו את יומם בבית המשפט ותוך שמירה על כללי ההליך ההוגן ופועלים במסירות, במקצועיות, בהגינות, בטוהר מידות, ללא מורא וללא משוא פנים.
יחד עם זאת, גם במצב הנתון על קשייו האובייקטיביים, אין להשלים עם תופעת הסחבת, העיכובים במתן פסקי דין והתנהגות שופט החורגת מן הנורמות הראויות. הנציבות פועלת במסגרת סמכויותיה למיגור תופעות אלה, או למצער, לצמצומן. הגורמים הרלוונטיים הנקראים לתת יד ולעשות את הנדרש בהקצאת כוח אדם ומשאבים כספיים, על מנת להשיג היעדים הנכספים.
הדו"ח שהוגש מסכם את שנת פעילותה הראשונה של הנציבות. תפקידו לשקף את מהות ואופן טיפולה של הנציבות בבעיות פרטניות ומערכתיות במערכת השיפוט, שעלו מן התלונות שהוגשו במהלך השנה. כן הוא משקף את תוצאות הטיפול בתלונות ואת השלכותיהן, ונכללות בו המלצות והנחיות הנציבות. נציבת תלונות הציבור על שופטים מקווה כי הדו"ח ישמש שופטים ובעלי תפקידים במערכת בתי המשפט ובתי הדין בהאירו את הדרכים בהן ניתן לשפר את השירות הייחודי הניתן על-ידי מערכת השפיטה לציבור.
במהלך שנת 2004 התקבלו בנציבות 923 תלונות. בנוסף לתלונות החדשות שהתקבלו, טיפלה הנציבות במהלך השנה החולפת גם בבקשות לעיון חוזר ובתלונות שבירורן לא הסתיים במהלך שנת 2003. לפיכך, הסך הכולל של התלונות שטופלו בנציבות בשנת 2004 הוא 1239 תלונות.
מתוך 923 התלונות שהתקבלו בשנת 2004, 718 תלונות, שהן 78% מכלל התלונות שהתקבלו, הוגשו על ידי אזרחים; 132 תלונות, שהן 14% מכלל התלונות שהתקבלו, הוגשו על ידי עורכי דין; 35 תלונות, שהן 4% מכלל התלונות, הוגשו כבקשות בירור על ידי שר המשפטים; 18 תלונות, שהן 2% מכלל התלונות שהתקבלו, הוגשו על ידי אסירים; 19 תלונות, שהן 2% מכלל התלונות, הוגשו על ידי בא כוח שאינו עורך דין; תלונה אחת הוגשה כבקשת בירור על ידי נשיא של בית משפט.
התפלגות התלונות שאין לבררן:
מתוך התלונות שטופלו בנציבות במהלך שנת 2004, ניתנה החלטה סופית ב-894 תלונות. אלה נחלקות כך: 401 תלונות נדחו על הסף בשל העדר סמכות לברר את התלונה לפי החוק, ו- 493 תלונות בוררו לגופן.
תיאור התלונות שנדחו על הסף: תלונה שאינה על שופט (101 תלונות בשנת 2004), תלונה קנטרנית, טורדנית או עוסקת בזוטי דברים (33 תלונות), תלונה שעניינה שאלה משפטית או ראייתית מהותית או עניין הניתן לערעור (166 תלונות) ועוד.
הטיפול בתלונות שהוחלט לבררן:
בהתאם להוראות סעיף 2 לחוק, מבררת הנציבות תלונות משני סוגים עיקריים: האחד, תלונות על התנהגות בלתי ראויה של השופט באולם המשפט, לרבות התבטאויות בלתי-הולמות בפסקי דין; השני, תלונות על דרך ניהול המשפט, הכוללות טענות בדבר ניגוד עניינים, התמשכות ההליכים, עיכוב במתן החלטה ופסקי דין, פגיעה בזכות להישמע, ליקויים בניהול פרוטוקולים ועוד.
בירור התלונה לגופה נעשה בדרכים ובאמצעים שונים ובכלל זה, בהתאם לנסיבות המקרה, בדיקת תיק בית המשפט, עיון בפרוטוקולים, פניה למתלונן, פניה למזכירות בית המשפט, לבעלי הדין לבאי כוח ולעדים, קבלת תגובת השופט בכתב, פגישה עם השופט הנילון ועוד.
על-פי נהלי העבודה של הנציבות, יש לסיים בירורה של תלונה תוך שלושה חודשים מיום הגשתה, אלא אם כן מהות התלונה, טיבה ונסיבות בירורה מחייבים זמן ממושך יותר. בפועל, משך בירור התלונה הוא בין מספר ימים למספר חודשים ובממוצע 36 יום.
מתוך 493 תלונות שבוררו לגופן, 64 תלונות, שהן 13% מכלל התלונות שבוררו לגופן, הסתיימו ע"י הפסקת בירור; 296 תלונות, שהן 60% מכלל התלונות שבוררו לגופן, נמצאו בלתי-מוצדקות; 133 תלונות, שהן 27% מכלל התלונות שבוררו לגופן, נמצאו מוצדקות.
הפסקת בירור תלונה ודחיית תלונה לאחר בירורה: מתוך כלל 493 התלונות שבוררו לגופן והטיפול בהן הסתיים במהלך השנה החולפת, 64, שהן 13%, הסתיימו בשל הפסקת הבירור. בדרך כלל, מופסק בירור התלונה מכיוון שהמתלונן חוזר בו מתלונתו או מכיוון שלא סיפק פרטים שנדרשו לצורך בירור התלונה.
מתוך כלל 493 התלונות שבוררו לגופן והטיפול בעניינן הסתיים במהלך השנה החולפת, 296 תלונות, שהן 60%, נמצאו בלתי-מוצדקות ונדחו לאחר בירור. דחייה של תלונה שבוררה לגופו של עניין נעשית כאשר לא נמצא ממש בטענות המועלות בה, כאשר הטענות נמצאות מופרכות, או כאשר לא נמצא בסיס אובייקטיבי ממשי התומך בנטען בה. ראוי לציין כי במקרים רבים בהם התלונה לא נמצאה מוצדקת או שלא ניתן לקבוע כי התנהגותו של השופט במסגרת מילוי תפקידו לרבות בדרך ניהול משפט על ידו היתה בלתי-הולמת, כוללת ההחלטה הערות והמלצות של הנציבות בעניינים שהועלו בתלונה. אלה הם מרבית המקרים.
תלונות שנמצאו מוצדקות:
133 תלונות מתוך כלל 894 התלונות שניתנה בהן החלטה במהלך שנת 2004, שהן 15%, נמצאו מוצדקות.
התפלגות התלונות שנמצאו מוצדקות לפי ערכאה: 60 תלונות על שופטי בתי משפט השלום, כולל בית משפט לתביעות קטנות, בית משפט לתעבורה ובית משפט לעניינים מקומיים; 18 תלונות על שופטי בית המשפט לענייני משפחה; 13 תלונות על שופטי בית המשפט המחוזי; תלונה אחת על אחד מרשמי בית המשפט העליון; 17 תלונות על שופטי בית הדין לעבודה; 20 תלונות על דייני בית הדין הרבני; 4 תלונות על קאדים בבית הדין השרעי.
תלונות על התנהגות שופט שנמצאו מוצדקות נחלקות לארבעה סוגים:
התנהגות והתבטאות בלתי ראויות באולם הדיונים: במהלך שנת 2004 נמצאו 9 תלונות מוצדקות, שעניינן התבטאויות בלתי הולמות של שופט כלפי בעל דין, בא כוחו או מי מהנוכחים באולם. בין אלה שימוש במלים או בביטויים פוגעניים, הרמת קול שלא לצורך, תוקפנות, הפגנת זלזול, קוצר רוח, חוסר סבלנות, ובאופן כללי העדר מזג שיפוטי.
כך למשל, במקרה אחד טען מתלונן כי השופט לא נתן לו להתבטא בשעת הדיון, צעק עליו וגילה חוסר סבלנות משלא הבין שאלות שבית המשפט הפנה אליו. עוד טען המתלונן שבית המשפט השתמש כלפיו בביטויים מעליבים שעניינם, בין היתר, ידיעותיו המעטות בשפה העברית. בירור הנציבות העלה כי התנהגותו של השופט לקתה בחוסר סבלנות וגילתה קוצר רוח.
יצירת אוירה של לחץ או כפיה : במהלך שנת 2004 נמצאו 7 תלונות מוצדקות, שעניינן הפעלת לחץ או כפיה או יצירת מראית עין של לחץ וכפיה על המתדיינים על-ידי השופט היושב בדין.
הנציבה קובעת בדו"ח שהצורך בשמירה על אווירה נאותה באולם הדיונים משמעו גם הימנעות מיצירת אווירת "לחץ", כפייה או "אין ברירה" עובר להצעת פשרה על-ידי בית המשפט או להצעה למתן פסק דין בדרך של פשרה. על בית המשפט להימנע מהערות בעלות גוון מאיים אם לא יענו להצעתו ומיצירת אווירה כפייתית בכל דרך אחרת.
התלונות על דרך ניהול משפט שנמצאו מוצדקות נחלקות לחמישה סוגים:
פגיעה בעיקרי הצדק הטבעי: במהלך שנת 2004 נמצאו 12 תלונות מוצדקות, שעניינן פגיעה בעיקרי הצדק הטבעי. בין התלונות הכלולות בקטגוריה זו, תלונות שעניינן משוא פנים, ניגוד עניינים, פגיעה בניטרליות השיפוטית של השופט היושב בדין, פגיעה בזכות להישמע או בזכות להיות מיוצג ועוד.
התמשכות ההליכים – "סחבת": במהלך שנת 2004 נמצאו 30 תלונות מוצדקות, שהן 22.56% מכלל התלונות המוצדקות, שעניינן התמשכות ההליכים.
בחלק מהמקרים שטופלו בנציבות, ההתמשכות ארכה שנים רבות והביאה לפגיעה קשה בזכויות המתדיינים. ניכר משיעורן של התלונות המוצדקות מסוג זה כי מדובר בבעיה כללית, המטרידה את הציבור ויש בה כדי לפגוע בתדמית המערכת, במעמדה וביוקרתה. מדובר בבעיה חמורה המטופלת גם על-ידי מנהל בתי המשפט בשיתוף פעולה עם נשיא בית המשפט העליון ונשיאי בתי המשפט האחרים. בעיית ההתמשכות המטופלת על ידי הנציבות אינה רק פועל יוצא מן העומס האובייקטיבי המוטל על המערכת. מדובר בהתמשכות הליכים בלתי סבירה הנובעת מליקויים בהתנהלותם של שופטים מסוימים, מחוסר ארגון נכון של העבודה, מחוסר ניצול זמן-יומן בצורה יעילה, מחוסר מיומנות בויסות העבודה ובחלוקתה הנכונה על-פני מרחב הזמן על-פי קריטריונים וסדרי עדיפויות נכונים, מחוסר שליטה מספקת בהליך על כל היבטיו ועוד. הנציבות פעלה ופועלת לצמצום תופעה זו תוך ניסיון להטמיע כללים נכונים לניהול משפט.
עניינו של מקרה חריג היה בתביעה שהוגשה לבית המשפט המחוזי בשנת 1978 וההתדיינות התארכה בה משך שנים. בעקבות התערבות הנציבות, נקבעו בתיק מספר דיונים תכופים וההתדיינות הסתיימה. יודגש כי הנציבה פעלה למיסודם של נהלים ראויים לצמצום תופעת הסחבת, בחוות דעת, בהרצאות, בפגישות עם השופטים, עם הנשיאים ועם מנהל בתי המשפט תוך גיבוש המלצות והנחיות לעניין דרכי עבודה וניהול משפט, שיש בכוחם לצמצם את התופעה.
עיכוב במתן החלטות ופסקי דין: במהלך שנת 2004 נמצאו 53 תלונות מוצדקות, שהן 39.85% מכלל התלונות המוצדקות, שעניינן עיכובים במתן פסקי דין או החלטות אחרות. יוער כי תלונות אלה והתלונות שעניינן התמשכות ההליכים מהוות, במצורף, 62.41% מכלל התלונות המוצדקות.
ניהול פרוטוקול בצורה לקויה: במהלך שנת 2004 נמצאו 4 תלונות מוצדקות, שעניינן ניהול פרוטוקול בצורה לקויה. יוער כי בעיות בניהולו של הפרוטוקול נמצאו גם בתלונות נוספות, מעבר לארבע אלה, אשר סווגו תחת קטגוריות אחרות.
ליקויים באופן קבלת החלטות או בצורת יישומן: כאמור, אין הנציבות מטפלת בתלונות שעניינן החלטות שיפוטיות של בית המשפט. עם זאת, מתערבת הנציבות בהחלטות שהן במהותן עניין של מנהל שיפוטי או בליקויים בדרך קבלת ההחלטות הבאה בגדר "דרך ניהול משפט" לקויה. יש וליקויים מסוג זה גורמים לפגיעה מהותיות בזכויות דיוניות או אף מהותיות של מי מהצדדים או באי כוחם. לפיכך, יש חשיבות בהקפדה על מניעתם.
במהלך שנת 2004 נמצאו 8 תלונות מוצדקות שעניינן ליקויים באופן קבלת החלטות על-ידי בית המשפט או בצורת יישומן. במקרה אחד, הלין המתלונן, שהיה הנאשם בתיק, על טיפול בלתי הולם בהיעלמות קלטות שהכילו עדות שניתנה בבית המשפט. בעקבות היעלמות הקלטות, ניתנה החלטה כי על כל הגורמים הנוגעים בדבר לספק הסברים בכתב להיעלמותן. בית המשפט לא קיבל הסברים אלה והמשיך בניהול המשפט תוך שהוא מורה על שמיעת העדים מחדש. הנציבות פנתה לאב בית הדין, שהביא לתיקונו של הליקוי, תוך זמן קצר (דוגמאות נוספות בעמודים 59-60 לדו"ח המלא).
תלונות מוצדקות על שופטים בבתי המשפט ובתי דין למיניהם:
פרק זה של הדו"ח כולל דיון ממוקד בתלונות המוצדקות על בתי המשפט לענייני משפחה, בתי הדין לעבודה, בתי הדין הרבניים ובתי הדין השרעיים. הנציבות מצאה לנכון לייחד פרק נפרד לערכאות אלה בין משום שנמצא בהן שיעור גבוה יחסית של תלונות מוצדקות ובין משום שנמצאו בהם ליקויים בעלי מאפיינים ייחודיים. עמידה על ליקויים אלה עשויה לשמש מנוף לתיקונם. יודגש כי חלק ניכר מן הליקויים דורשים טיפול מערכתי ואינם עניין לטיפולה של הנציבות בלבד.
בית המשפט לענייני משפחה:
במהלך שנת 2004 ניתנו החלטות ב-130 תלונות על בית המשפט לענייני משפחה. 18 מן התלונות נמצאו מוצדקות. מבין 18 התלונות שנמצאו מוצדקות על שופטי בית המשפט לענייני משפחה, שיעורן של התלונות שעניינן התמשכות ההליכים או עיכובים במתן החלטות ופסקי דין הוא 77.8%. זהו שיעור הגבוה בצורה משמעותית משיעורן של התלונות בעניינים אלה במכלול התלונות המוצדקות. נראה כי יש בנתון זה כדי לשפוך אור על בעיותיה המיוחדות של מערכת זו. התמשכות ההליכים, או עיכובים במתן החלטות בבתי משפט תוך זמן סביר, גורמת לסבל רב למתדיינים העלול לעלות כדי עיוות דין.
בית הדין לעבודה:
במהלך שנת 2004 נמצאו 17 תלונות מוצדקות על בית הדין לעבודה. מבין התלונות על בית הדין לעבודה שניתנה בהן החלטה סופית שיעורן של התלונות המוצדקות הוא 28%, שיעור הגבוה בצורה משמעותית משיעורן של התלונות המוצדקות במכלול התלונות שבוררו בנציבות. מבין התלונות שנמצאו מוצדקות על בתי הדין לעבודה שיעורן של התלונות שעניינן התמשכות ההליכים או עיכוב במתן החלטה הוא 88%, שיעור הגבוה בצורה משמעותית משיעורן של התלונות שעניינן "סחבת" במשפט במכלול התלונות המוצדקות. אחת הסיבות לכך היא אותם תיקים בהם מנסים שופטי בית הדין לעבודה להביא את הצדדים להסכמה, דבר הדורש לעתים זמן הבשלה. יחד עם זאת, אין בכך כדי לאיין את הביקורת הנמתחת על תופעת הסחבת בבתי דין אלה, מה גם שאופיים של הסכסוכים המתבררים בפני בתי דין אלה, שהם פעמים רבות בין צדדים שאינם שווי כוחות מעצים דווקא את נחיצות ההכרעה המהירה בסכסוך. טיפול הנציבות בתלונות על בית הדין לעבודה העלה מקרים של "סחבת" ממושכת ביותר, שחלקה רובץ לפתחם של שופטים מסוימים שאינם נמצאים עוד במערכת. במקרים חריגים התנהלו תיקים בודדים במשך 15 ואף 16 שנים מיום פתיחתם. אלה הסתיימו זה מכבר ומי שטיפל בהם אינו מכהן עוד במערכת.
בית הדין הרבני:
במהלך שנת 2004 נמצאו 20 תלונות מוצדקות על דייני בית הדין הרבני. מבין התלונות על בית הדין הרבני שניתנה בהן החלטה סופית שיעורן של התלונות המוצדקות הוא 32%, שיעור שהוא גבוה משמעותית משיעורן של התלונות המוצדקות במכלול התלונות שבוררו בנציבות וניתנו בהן החלטות (העומד על 15% בלבד). נראה כי יש בנתון זה כדי לעורר תשומת לב מיוחדת לבעיותיה של מערכת זו.
ככלל, ניתן להצביע על מספר סיבות עיקריות להתמשכות ההליכים ולעיכובים במתן החלטות בבתי הדין הרבניים. בין סיבות אלה: שינויים בהרכב הדיינים; היעדרות של דיינים מבית הדין והימנעות ממתן החלטות.
בית הדין השרעי:
במהלך שנת 2004, נמצאו 4 תלונות מוצדקות על בית הדין השרעי. אמנם, מבחינה מספרית, אין מדובר במספר רב של תלונות. יחד עם זאת, מבין 11 התלונות על בית הדין השרעי שניתנה בהן החלטה סופית, שיעורן של התלונות המוצדקות הוא 36%. שיעור זה גבוה בצורה משמעותית משיעור התלונות המוצדקות במכלול התלונות שבוררו בנציבות. נראה כי הליקויים שנמצאו אגב בירורן של תלונות, מצביעים, ולו בחלקם, על בעיות מערכתיות שראוי לתת עליהן את הדעת לשם מציאת הדרכים לפתרונן.
תיקון הליקויים שהתגלו:
אחד הגורמים להתמשכות בלתי סבירה של הליכי משפט ולעיכוב במתן פסקי דין, הוא העומס הרובץ על בתי המשפט. כך למשל, לפי נתונים שהתקבלו מהנהלת בתי המשפט, נפתחו במהלך שנת 2004 במערכת הכללית של בתי המשפט (למעט בתי המשפט למשפחה) 1,057,272 תיקים. יחד עם 536,967 התיקים שנשארו במלאי התיקים הפתוחים משנת 2003, היתה אמורה המערכת להתמודד עם 1,594,239 תיקים לטיפולם של 446 שופטים. גם אם ילקח בחשבון שחלק מהתיקים נסגרים עוד בטרם הגעתם לשופט וחלקם מסתיים בשלב מקדמי לפני שמיעת התיק, עדיין מדובר בעומס משמעותי שאין דומה לו במדינות אחרות. עם עומס זה, שהוא מצב נתון, מתמודדת המערכת השיפוטית והנהלת בתי המשפט, הנוקטים באמצעים שונים הנתונים בידם על מנת למגרו. אלא שריבוי התלונות בנושא זה מצביע על כך שאין די באמצעים אלה.
החוק מקנה לנציבות סמכות לפעול בשני מישורים עיקריים: המישור הנקודתי שעניינו בתלונה מסוימת ובשופט מסוים; המישור המערכתי שעניינו תיקון ליקויים שנתגלו כתופעה כללית המסתמנת מן הטיפול במספר תלונות בעלות מאפיינים דומים. אלה הם חלק מן הצעדים בהם נקטה הנציבות:
1. מתן החלטות מנומקות הנשלחות למתלונן ולמכותבים הנקובים בחוק. במהלך השנה החולפת, אִפשרו החלטות אלה, בין היתר, קידום תיקים בהם נמצאה התמשכות הליכים בלתי סבירה, קידום מתן פסקי דין המתעכבים תקופה בלתי סבירה והמלצות אחרות בעניין התנהגות והתנהלות שופטים.
2. מעקב אחר תיקון ליקוי - על השופט הנילון, המנהל או נשיא בית המשפט או בית הדין בו מכהן השופט להודיע לנציבות על הצעדים שננקטו לתיקון הליקוי. בהתאם לכך, במהלך השנה החולפת קיימה הנציבות מעקב אחר תיקון הליקוי על-ידי השופט הנילון, בעזרת נשיא בית המשפט בו מכהן השופט, ככל המתבקש.
3. ניהול שיחות עם שופטים נילונים לשם ליבון הליקוי, הסיבות לו והדרכים לתקנו. במהלך השנה החולפת הביאו שיחות אלה לא אחת לתיקון הליקוי.
4. מסירת הודעה במקרה של חשש לעבירה משמעתית - כאשר בירור התלונה מעלה חשש לעבירה משמעתית ימסור הנציב הודעה על כך לשר המשפטים ולנשיא בית המשפט העליון והוא רשאי להמליץ לשר להגיש קובלנה לבית הדין המשמעתי לשופטים. במהלך שנת 2004 ניתנה המלצה כאמור במקרה אחד.
5. המלצה לסיים כהונתו של שופט - במהלך שנת 2004 נעשה שימוש בצעד זה בהקשר לקאדי של בית דין שרעי.
6. בחינת מצבת התיקים של שופט - יש וטיפול בתלונה על שופט מסוים מעלה חשש כי ליקוי שהתגלה מוצא ביטוי גם בתיקים אחרים של אותו שופט בהם לא הוגשו תלונות. במקרים אלה, נעשה הטיפול בצורה מקפת לגבי כל התיקים של אותו שופט ומוצעות דרכים לתיקון הליקוי בהם. במהלך השנה החולפת נעשתה בחינה כזו לגבי מספר שופטים.
7. קיום מפגשים והרצאות - הנציבה מקיימת מפגשים עם נשיאי ושופטי בתי המשפט לערכאותיהם; עם מנהל בתי המשפט; עם נשיאי ושופטי בתי הדין השונים; עם מנהל בתי הדין ועוד. כן מתקיימים מפגשים עם נושאי תפקידים בלשכת עורכי הדין. פגישות אלה נערכות על מנת לקיים ערוץ תקשורת עם השופטים ועם עורכי הדין באמצעות מוסדותיהם. כן ניתנות על-ידי הנציבה הרצאות בפני כל השופטים לערכאותיהם ובפני גורמים נוספים על מנת להביא בפניהם את דבר הנציבה. לפעולות אלה, שקוימו לעתים תכופות במהלך השנה החולפת, ערך הסברתי ומניעתי.
המלצות הנציבה:
חלק מן ההמלצות הוצעו ויושמו זה מכבר על ידי גורמים שונים במערכת- נשיא בית המשפט העליון, נשיאי בתי המשפט, הנהלת בתי המשפט, נשיאי בתי הדין ואחרים. יחד עם זאת, מצביעות התלונות על כך שהצעדים הננקטים עדיין לא השיגו את מטרתם. לפיכך מוצאת הנציבות להצביע על צעדים נוספים שיש לנקוט בהם על מנת להתמודד עם המטלות המוטלות על מערכת השיפוט ושופטיה, לתקן ליקויים בה ולמנוע הישנותם. ההמלצות הן מערכתיות ופרטניות.
בין ההמלצות המערכתיות: הוספה ריאלית של כוח אדם למצבת השופטים; הקצאת כוחות עזר – יועצים משפטיים ומתמחים; דאגה לחלוקה רציונלית של תיקים בין שופטים; ייזום, תכנון והצבה של מסגרת עבודה בה יקבע פרק זמן משוער של העברת תיקים משלב לשלב מאז היפתחם ועד סיומם; הענקת והעמקת הכשרה מנהלית לנשיאי בתי המשפט; פיתוח ומיסוד מערכי חניכה של שופטים חדשים על ידי שופטים מנוסים יותר ועוד.
הנציבה מציינת כי ככלל, שופטי ישראל עושים את מלאכתם נאמנה, תוך דאגה לכך שהמתדיינים יקבלו את יומם בבית המשפט ותוך שמירה על כללי ההליך ההוגן ופועלים במסירות, במקצועיות, בהגינות, בטוהר מידות, ללא מורא וללא משוא פנים.
יחד עם זאת, גם במצב הנתון על קשייו האובייקטיביים, אין להשלים עם תופעת הסחבת, העיכובים במתן פסקי דין והתנהגות שופט החורגת מן הנורמות הראויות. הנציבות פועלת במסגרת סמכויותיה למיגור תופעות אלה, או למצער, לצמצומן. הגורמים הרלוונטיים הנקראים לתת יד ולעשות את הנדרש בהקצאת כוח אדם ומשאבים כספיים, על מנת להשיג היעדים הנכספים.