ד"ר שפרה מישלוב
ד"ר שפרה מישלוב צילום: עופר עמרם

פסק דין תקדימי של בג"ץ שניתן בימים האחרונים פוטר אוכלוסיות רחבות מהנהוג עד כה, מניתוק מאספקת חשמל במקרה של חוב בגין השימוש בחשמל.

בכלל זה יורחב הפטור הן למצבים רפואיים שעשויים להיות אקוטיים בשל חוסר גישה לחשמל והן למצבי קצה של מצוקה הנובעת מעוני ומחסור.

'ויהי אור', כך נפתח פסק דין דינה של השופטת דפנה ברק ארז (על דעת השופטים – דוד מינץ ויצחק עמית, בבית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ -4998/19) שניתן בימים האחרונים (י"ח בשבט תשפ"ב, 20.1.22). פסק הדין עוסק בצמצום סמכותה של חברת החשמל לנתק צרכנים שצברו חובות בגין שימוש בחשמל, כאמצעי לגביית החובות. מדובר במקרים של חשש לפגיעה רפואית עקב ניתוק החשמל, או בעוני קיצוני אשר מקשה על התשלום עבור השירות. 

העתירה הוגשה על ידי ארבעה צרכני חשמל בעלי חוב לחברת חשמל, אשר יוצגו על ידי הקליניקה לזכויות אדם באוניברסיטת תל אביב (עו"ד עדי ניר-בנימיני ועו"ד הישאם שבאיטה), ועל ידי ארגוני זכויות אדם נוספים. 

ביסוד העתירה עומדת ההנחה כי השימוש בחשמל כיום הוא בסיס לפעילויות חיוניות רבות שחלקן קשורות באופן הדוק לצורכי קיום בסיסיים כדוגמת: חימום או קירור הבית, בישול או כביסה ושימוש במחשב לצורכי לימודים או עבודה (צורך שהתעצם בתקופת הקורונה). מכאן שאספקת חשמל בסיסית נחשבת כיום למצרך חיוני הדרוש לקיום אנושי בכבוד.

הכללים לניתוק או לצמצום אספקת חשמל לצרכנים בגין אי תשלום חובם, נקבעו ב'אמות מידה' של רשות החשמל (כללי משק חשמל (אמות מידה לרמה, לטיב ולאיכות השירות שנותן ספק שירות חיוני), התשע"ח-2018, שתוקנו לאחרונה בחודש נובמבר 2021), זאת מכח סמכות רשות החשמל על פי חוק משק החשמל, התשנ"ו-1996. 

אמות מידה אלה קובעות כי במידה וצרכן אינו משלם את חובו לחברת החשמל לאחר שנשלחו אליו התראות לפירעון החוב, ולאחר שחלפו 90 ימים מהמועד לתשלום החוב, עומדים בפני חברת החשמל שלושה אמצעי התמודדות: ניתוק מאספקת חשמל; הקטנת היקף זרימת החשמל לביתו (כך שזרם החשמל יצומצם ויאפשר שימוש במתכונת מוגבלת – חברת החשמל ממעטת ביותר להשתמש באמצעי זה); או התקנת מונה דיגיטלי לתשלום מראש לצורך אספקת חשמל מבוקרת – הצרכן משלם מראש עבור כמות חשמל מסוימת והפעלת הזרם נעשית באמצעות קוד שמתקבל לאחר התשלום אותו יש להקיש במונה. מכל סכום שנטען במכשיר נזקף שיעור של 20% לטובת פירעון של חוב העבר, ורק יתרת הסכום עומדת לשימוש שוטף עתידי. 

יחד עם זאת, סעיף 31א לחוק משק החשמל והתקנות שהותקנו מכוחו קובעים כי מי שזכאים לקבל קצבאות מסוימות (הבטחת הכנסה, קצבת סיעוד, קצבת נכות וקצבה לנפגעי פעולות איבה, וכן חיילים בודדים וניצולי שואה) זכאים להסדר מיוחד לגביית חובותיהם - לא ניתן לנתק את אספקת החשמל לצרכנים אלו שהם בעלי חוב (הם גם משלמים תעריף מופחת עבור צריכת חשמל בסיסית). עם זאת במקרה שבו חברת החשמל בקשה להתקין מונה בביתם והם סירבו לכך, ניתן לנתקם מאספקת החשמל לאחר מתן התראה מראש של 15 ימים לפני ביצוע הניתוק (מכלל זה מוחרגים ניצולי שואה וצרכנים שאספקת חשמל חיונית להם - המשתמשים במכשיר הנשמה בשימוש ביתי (מנשם) או בלב מלאכותי – עליהם לא חלים הסדרי הגבייה האמורים, ולא ניתן לנתק אותם מחשמל כלל). 

העותרים בקשו כי תבוטל האפשרות לנתק צרכן בעל חוב מאספקת חשמל. לטענתם, ניתוק מאספקת חשמל אינו דומה לשלילת שירות אחר בגין אי-תשלום וזאת בשל חיוניותו של מצרך בסיסי זה והפגיעה הקשה ששלילתו גורמת בזכויות יסוד חוקתיות – הזכות לחיים, הזכות לכבוד האדם, הזכות לבריאות והזכות לקיום בכבוד. אין חולק, לדברי העותרים, כי את החוב בגין צריכת חשמל יש לשלם. אולם אין להשתמש בכלי של ניתוק מאספקת חשמל כאמצעי גבייה.

במקרה של חוב על חברת החשמל לפנות להליכי גבייה אזרחיים מידתיים יותר, שפגיעתם בהגנה על זכויות היסוד פחותה, כגון הסדר תשלומים עם בעל החוב בהתאם למצבו הכלכלי, או גביית החוב במסגרת מנגנוני האכיפה האזרחיים. העותרים בקשו כי בית המשפט יורה על רשות החשמל לקבוע מכסה בסיסית של צריכת חשמל הנדרשת לקיום בכבוד, בהתחשב בצרכים הבסיסיים של משקי בית בישראל, ולהזרים לביתו של הצרכן בעל החוב חשמל בכמות שתיקבע, ללא תלות בתשלום החוב על ידו. 

העותרים גם תקפו את הקריטריונים המצומצמים ששימשו להגדרת הקבוצה: "צרכנים שאספקת החשמל חיונית להם" שלא ניתן לנתקם מאספקת חשמל. הם טענו כי מדובר ברשימה צרה ובלתי סבירה באופן קיצוני, מאחר שאינה כוללת מכשירים מצילי חיים נוספים שמחייבים חיבור קבוע לחשמל, כגון מקרר שבו מאוחסנות תרופות מצילות חיים שיש לשמור בקירור, מכשירי אינהלציה, או מכשירים תומכי נשימה. עוד טענו כי רשימה צרה זו גם אינה נותנת מענה לבעלי מוגבלויות המתניידים באמצעות קלנועית או כסא גלגלים, ולחולים, קשישים ותינוקות רכים בשנים זקוקים לתנאי קירור או חימום הולמים בביתם.

בנוסף לכך תקפו העותרים את ההליך שבו מתקבלת ההחלטה על ניתוק מאספקת חשמל. לטענתם הבחירה להפקיד את שיקול הדעת בידי ספק השירות – חברת החשמל, אינה סבירה באופן קיצוני, לנוכח הפגיעה בזכויות היסוד המוטלת על הכף, ובשל העובדה שספק השירות מונע משיקולי רווח ויעילות כלכלית. לשיטתם, היה על רשות החשמל להותיר את ההחלטה בידי רשות מרשויות המדינה, בדומה להסדר שהונהג במשק המים.

כמו כן, העותרים טענו כי הסוגיה הרגישה של ניתוק מאספקת חשמל מחייבת קיומו של הליך בחינה פרטני הכולל הפעלת שיקול דעת ביחס לנסיבותיו של כל צרכן בעל חוב, תוך הבחנה בין צרכנים המשתמטים מתשלום של חשבון החשמל אף שהם בעלי יכולת כלכלית לשאת בו לבין צרכנים שאינם בעלי יכולת כלכלית לעשות כן. לטענתם יש לאפשר לצרכן העומד בפני ניתוק מחשמל זכות טיעון עובר לנקיטת פעולה מצד חברת החשמל בפני אנשי מקצוע מומחים – בדומה לוועדה המייעצת למנהל הרשות הממשלתית למים ולביוב. בנוסף בקשו העותרים כי יבוטל השימוש במונה כאמצעי לתשלום חובות עבר שכן אין מקום לכרוך בין גביית חובות העבר לבין התשלום בגין הצריכה השוטפת.

אל מול טיעוניהם אלה של העותרים השיבה המדינה, בין השאר כי מדיניות הרווחה, ובפרט כזו הנוגעת לנגישות למוצרים בסיסיים (לרבות חשמל), צריכה להיות מקודמת במסגרת מדיניות המס, מנגנוני הביטוח הלאומי ומערכת הקצבאות, ולא במסגרת חוק משק החשמל וההסדרים הנגזרים ממנו. בנוסף היא הבהירה כי משק החשמל הוא "משק סגור" הפועל על בסיס כלכלי, באופן שמחייב לשמור על האיזון בין הכנסות להוצאות. לכן, הרחבת קבוצת האוכלוסיות הפטורות מניתוק תוביל בהכרח להשתת עלויות עודפות על צרכני החשמל האחרים.

כן ציינה המדינה כי בעקבות הגשת העתירה כבר הורחבה ההגדרה של 'צרכנים שאספקת החשמל חיונית להם', והיא כוללת היום מכשירים חשמליים נוספים, ובלבד שרופא מטפל מומחה בתחום אישר כי קיים צורך מציל חיים לשימוש במכשיר.

נשאלת השאלה כיצד נכון לבחון שאלה זו שהגיע לפתחו של בית המשפט? האם מוצדק למנוע ניתוק חשמל מצרכנים שאינם מסוגלים לעמוד בתשלום בגין השירות, על חשבון כלל הציבור שהגדלת הזכאות לאי ניתוק חשמל בגין חובות עשויה להשית עליו הוצאות חשמל מוגברים?

השופטת ברק ארז קבעה כי יש לנקוט בגישת ביניים בין שתי גישות קיצון: על-פי גישת קיצון אחת אין מקום להכיר בזכות לצרוך חשמל שכן החשמל – עם כל חשיבותו – הוא מצרך, שמי שמבקש ליהנות ממנו נדרש לשלם תמורתו. הכרה רחבה בזכות לחשמל עלולה לחייב אספקת חשמל לכול בהיקפים גדולים ללא תשלום, על חשבון הקופה הציבורית, ואף עלולה לפגוע באפשרות להקים תשתיות חשמל טובות ואמינות לרווחת הכלל. גישת קיצון הפוכה מצדדת בהכרה בזכות לחשמל כזכות יסוד לכל דבר ועניין, באופן שיבטיח אספקת חשמל בסיסית לכול אף ללא תמורה. בתווך בין שתי גישות אלה, ניצבת הגישה על פי יש להכיר בזכות לאספקת חשמל, אך לא כזכות בלתי מוגבלת, אלא רק במקרים שבהם היא נמצאת בזיקה הדוקה להגנה על זכויות יסוד אחרות. זכויות כדוגמת הזכות לחיים, הזכות לבריאות, הזכות לקיום בכבוד מינימלי, ובהקשר לזכויות ילדים - הזכות לחינוך (במיוחד בתקופות של למידה מרחוק).

קיום בכבוד מינימלי הוא חלק מההגנה על כבוד האדם. הבטחת התנאים הבסיסיים הדרושים לכל אדם לצורך קיום חומרי מינימלי – לחם לאכול, בגד ללבוש, קורת גג מעל לראשו, טיפול רפואי בסיסי – מתחייבת מן ההגנה על כבוד האדם, במובנו היסודי ביותר. השופטת ציטטה בהקשר זה את ההגבלה הנזכרת בתורה ביחס לגביית חובות האוסרת על הנושה לקחת מהעני את הבגדים שעל גופו - "כִּי הִוא כְסוּתֹה לְבַדָּהּ הִוא שִׂמְלָתוֹ לְעֹרוֹ בַּמֶּה יִשְׁכָּב" (שמות כ"ב, כ"ו, וכן: דברים כ"ד, י"ב-י"ג).

ניתן לבחון קצת יותר את המבט שהפנתה השופטת אל עבר איזון הזכויות שעורך המשפט העברי בין זוכה לבין חייב – 

פסוק מכונן בסוגית מערכת היחסים בין הזוכה והחייב הוא: 'אם כסף תלווה את עמי, את העני עמך, לא תהיה לו כנושה' (שמות כב, כד) התורה מזהירה את בעל החוב שלא לפגוע בצרכי הקיום האלמנטריים של החייב, בכבודו האישי ובחירות גופו ורשותו. כך פסקו חז"ל ש"מסדרין לבעל חוב" (בבא מציעא קיג ע"ב). רש"י שם מסביר כי משמעות קביעה זו היא כי 'שמין להניח לו צרכי חייו'. גם המכילתא מתריעה לא לדחוק בחייב יותר מידי כאשר ברור שאין לו מאין להשיב את החוב - לא תהיה לו כנושה – שלא ידחקנו ולא יתבענו כשידע שאין לו (מכילתא דרשב"י, משפטים, כד).

אולם ממקורות אלה עולה שאין לפגוע בצרכי החייב הבסיסיים בעבור כיסוי החוב, אך אין כאן חיוב להמשיך לספק שירות לעני שאינו יכול לשלם ובכך להגדיל את החוב הנצבר. לכן, נראה שמאחר ורשות החשמל איננה חייב פרטי, אלא רשות מעין שלטונית, המקורות המתאימים לדיון זה אינם מקורות העוסקים בחייב ובנושה, אלא באחריות המדינה לספק שירותים בסיסיים לאזרחיה (ראו בעניין זה בין השאר במהר"ל בספרו נתיבות עולם, נתיב הענווה). אולם כיוון שמדובר בחיוב צדקה של המדינה, יתכן שהיה צורך להפנות את הסוגיה למחוקק שיתן דעתו על מתן פטור במקרים מתאימים ואין לחייב את רשות החשמל לעשות כן ללא הסמכה מפורשת של המחוקק. 

על כל פנים, בבית המשפט נפסק בסופו של דבר כי יש להתחשב בפגיעות המיוחדת של אנשים החיים בעוני בהקשר של אספקת חשמל המכונה 'עוני אנרגטי". השופטת ברק ארז קבעה כי יש לעדכן את 'אמות המידה' באופן שיפטור אוכלוסיות רחבות יותר מניתוק חשמל (ויודגש שוב - אין משמעות הדבר מחילה על חובם, אלא שחובם ייגבה בדרכים אחרות ולא על דרך של ניתוק החשמל לצורך קיום בסיסי): בכלל זה הן מצבים רפואיים נוספים שעשויים להיות אקוטיים רק בשל חוסר גישה לחשמל והן מצבי קצה של מצוקה הנובעת מעוני ומחסור. מצבים רפואיים נוספים שיש לכלול בפטור הם לדוגמה צרכנים הסובלים ממצב רפואי שאינו מחייב אותם להשתמש במכשור רפואי חשמלי, אבל אספקת חשמל חיונית לצורך בריאותם -כדוגמת חולי סכרת אשר ללא אפשרות להשתמש במקרר לצורך אחסון התרופות עלולים להיות בסכנת חיים, אנשים בעלי מוגבלויות המתניידים באמצעות כסא גלגלים חשמלי, חולים המרותקים למיטות סיעוד חשמליות או נעזרים במנוף חשמלי לצורך קימה ממיטת חוליים אשר לא יוכלו לקיים את שגרת יומם, במובן הבסיסי ביותר של המילה, ללא חיבור לחשמל. מצבי קצה של מצוקה הנובעת מעוני וממחסור הינם במיוחד כאשר העוני כרוך בקשיים אחרים (פיזיים, קוגניטיביים או רגשיים) ומעצים אותם. למשל כאשר מדובר על קשישים המנותקים מחשמל בתנאי מזג אוויר קיצוניים. 

שינוי זה במדיניות רשות החשמל וחברת החשמל יהיה באמצעות קביעת סטנדרטים קבועים ב'אמות המידה' הכוללים מקרים רפואיים רחבים יותר מאלה שקבועים היום וכן מצבי קיצון של הזקקות כלכלית. לחילופין יקבע מנגנון של ועדת חריגים, שתדון במקרים בהם ראוי לבחון חריגה מהכלל של ניתוק מאספקת חשמל בגין חוב. מעבר לכך נקבע כי נדרשת הסדרה של ההליך שבו יוכלו צרכנים להעלות טענות באשר להיותם נכללים בקבוצת הצרכנים שאספקת החשמל חיונית להם, ועל כן אין לנתקם ממנה, טרם ניתוקם. זאת כחלק מזכות הטיעון שהיא יסוד היסודות של הגינות ההליך המינהלי. בית המשפט קיבל את עיקרי העתירה מלבד הבקשה להימנע מגביית החוב באמצעות התקנת מונה.  

הכותבת ד"ר שפרה מישלוב, מנהלת הקליניקה למשפט עברי, אוניברסיטת בר אילן